美国对外援助：已非昔日模样

2025年初的几个月里，我们所熟知的美国对外援助项目宣告终结。最初，特朗普政府宣布“暂停”援助，以便新政府审查支出。暂停结束后，美国宣布终止其旗舰援助机构——美国国际开发署（USAID）约83%的援助拨款。这导致美国对外援助几乎一夜之间减少了约130亿美元，许多援助领域实际上被迫关闭。

作为这一过程的一部分，美国国际开发署本身也被解散。其近1万名员工几乎全部被解雇，同时被解雇的还有多达28万名提供合同服务的人员。尽管美国国际开发署的法律结构仍然存在，而且围绕其关闭的一些诉讼案件尚未结案，但它不太可能以任何类似的形式回归。

但对外援助仍在继续。政府已恢复支出，甚至开始发放一些新的援助项目。国会已为一项规模和范围与2024年及以前相当的项目拨款。实际上，美国现在正在运作一个没有援助机构的援助项目。美国对外援助未来的影响在很大程度上取决于这种情况是否、何时以及如何改变。

追踪资金流向

支出大幅且迅速下降。2024财年（2023年10月至2024年9月）指定的国际发展和人道主义援助总支出（经常性支出）超过414亿美元；到2025财年，这一数字降至333亿美元，降幅达41%。^¹未来支出承诺（义务）的降幅更为显著，从近488亿美元降至265亿美元。

大多数卫生和人道主义支出类别相对而言受到的直接削减影响较小，但人道主义支出尤其经历了大幅下降。从2024财年到2025财年，两大主要人道主义账户的支出义务从135亿美元降至54亿美元，而主要全球卫生账户的支出义务则从115亿美元降至77亿美元。

截至2026财年第二季度末（3月31日），主要对外援助预算子职能的总支出仍未恢复，仅为2024财年同期水平的72%，义务支出为74%。关于美国援助项目各部门和国家层面资金的更详细数据尚未公布，但美国国际开发署2025财年的支出数据显示，与上一年相比，该机构义务支出增加的领域仅限于结核病和疟疾防治领域。

美国国际开发署相关账户的支出基本遵循了早期削减的模式。仅受到小幅削减（不足10%）的领域包括营养和对乌克兰的支持。而另一方面，一些领域的支出削减幅度超过三分之二：良好治理、政策和法规、贸易和投资、私营部门竞争、公民社会、政治竞争、供水和卫生设施、农业、灾害应对以及“其他公共卫生威胁”（指除应对大流行病和主要传染病致死因素之外的威胁）。

援助的地域分布也发生了变化。在2024财年至2025财年期间，津巴布韦、缅甸、刚果民主共和国、也门和叙利亚的美国国际开发署（USAID）援助义务削减了三分之二以上，总额从32.05亿美元降至8.16亿美元。据报道，阿富汗的援助项目削减了100%。受影响相对较小的国家包括埃及、巴基斯坦和约旦，它们的援助义务均下降了15%或更少，而黎巴嫩的援助义务则略有增加。

援助支出的下降幅度远超援助能力的下降幅度。在1万名美国国际开发署（USAID）员工中，只有约700人（约占1/14）被国务院吸纳，协助其管理原USAID项目。国务院自身也进行了人员精简。如今，负责转移项目的每位剩余员工的职责范围都大大扩大；据估计，国务院负责监督对外援助的合同官员每人管理的援助金额约为2.6亿美元，而2022年USAID每位合同官员管理的金额仅为6500万美元。

不出所料，这导致剩余承包商和合同款项的支付出现拖欠，新项目的开发也陷入停滞。在最初的对外援助暂停期结束后约三个月，新的支出义务仍然只有之前的三分之一甚至更少。近一年后才出现任何重要的新拨款。USAspending.gov的数据显示，截至 2026 年 6 月初，特朗普政府上任 17 个月以来，在主要对外援助账户下共授予了 518 份合同和拨款，而拜登政府执政的最后 12 个月则授予了 2604 份。虽然拨款速度随着时间的推移有所加快，但总额仍然低得多。截至 6 月，特朗普政府上任 17 个月以来共授予了 44 亿美元的拨款，而前任政府执政的最后 12 个月则授予了 89 亿美元。

影响

在暂停援助之前，美国对外援助在教育、 基础设施、 农业和预防暴力等多个领域取得了显著成效。美国国际开发署在提供全球卫生和人道主义援助方面表现尤为突出，其支持的干预措施估计每年可挽救超过300万人的生命。

鉴于援助项目的规模和范围，即使是精心执行的预算削减也可能造成生命和生计的损失。政府采取的措施远非深思熟虑。例如，虽然有一个官方的豁免制度允许在2025年初援助暂停期间继续提供救生援助，但由于大多数工作人员在终止援助前被停职，豁免援助的规则和定义不明确，而且例外情况需要高层管理人员批准，导致该制度基本失效。即使是官方允许在暂停期间继续提供的援助也大多停止了。

其他捐助方并未介入填补由此产生的缺口——事实上，除美国以外的其他国家提供的全球援助总额在2025年和2026年均有所下降。值得注意的是，德国、英国、日本和法国去年都削减了对外援助。一些受援国政府确实试图做出应对，尤其是南非，该国在很大程度上缓解了抗逆转录病毒药物供应支持减少的影响。但总体而言，情况远没有那么乐观。大部分被削减的援助都没有得到替代。

许多人因此丧生。然而，短期内的死亡率影响可能低于最初的削减和预测，部分原因是美国在2025年中期恢复了援助。

当时，美国政府的重点是重启一些最有效的救生措施，同时辅以分诊和由医疗服务提供者自费继续提供服务。美国旗舰全球艾滋病防治项目“总统防治艾滋病紧急救援计划”（PEPFAR）就是一个典型的例子，该计划支持的服务每年可预防约160万人死亡。早期关于暂停援助的报道大多集中在该项目上。但到2025财年末，PEPFAR支持的抗逆转录病毒治疗已基本恢复到上一年的水平。与此同时， 治疗覆盖率仍显著低于上一年，新注册治疗人数下降，针对偏远地区的医疗服务似乎大幅减少，检测水平降至新冠疫情爆发以来的最低水平，一系列预防活动（包括暴露前预防）也大幅缩减。所有这些都表明，未来几年全球抗击艾滋病疫情的进展可能会显著放缓，并导致更高的死亡率。

在其他全球卫生领域，妇幼保健方面的经费大幅削减，但最终情况没有最初预期的那么严重。尽管美国资金有所延迟，但全球疫苗免疫联盟（Gavi）在2025年仍提供了创纪录数量的疫苗——而且看来美国的资金只会延迟到位，不会取消。美国国际开发署（USAID）的初步数据显示，疟疾相关活动的支出有所增加，但要等到世界卫生组织（WHO）12月发布《世界疟疾报告》后，我们才能更清楚地了解2025年全球疟疾防治工作的状况。

美国也是全球大流行病防范的主要资助方之一，2026年刚果民主共和国爆发的埃博拉疫情考验了美国在这一领域的应对能力。尽管2025财年美国国际开发署（USAID）对全球大流行病和新发威胁的援助义务仅小幅下降了21%，而且去年年初在支出暂停期间，美国在刚果民主共和国开展的一项价值300万美元的疾病监测项目也获得了豁免，但应对能力仍然受到了严重削弱。2025年，USAID对刚果民主共和国的援助义务比2024年下降了68%，而美国应对疫情的能力也因人员短缺而受到严重阻碍。所有参与应对2025年乌干达埃博拉疫情的USAID团队成员都被解雇了。美国政府其他部门也缺乏应对疫情的应急能力；尽管美国疾病控制与预防中心（CDC）提供了支持，但其自身也因经费削减而实力大减，约有四分之一的员工流失。

关于人道主义援助削减的影响，证据尚不明确。我们已知的是，美国曾是全球人道主义援助的主要资助者，尤其是在其他资助者鲜少关注的危机中。而美国削减援助的同时，世界其他地区的援助也相应减少，因此到2025年，全球人均人道主义援助资金将不足2019年的三分之一。

而且，至少在初期，美国似乎应对不断涌现的新危机的能力明显不足。2025年3月缅甸发生地震后，一支规模很小的美国救援队花了数天时间才抵达，却在参与灾后重建工作期间被告知将被解雇。负责部署灾害应对小组的美国国际开发署（USAID）95%的员工都被解雇了。2025年12月，阿富汗、刚果民主共和国和莫桑比克三国需要粮食援助的人数比2024年11月增加了600万。2024财年至2025财年， 美国国际开发署在阿富汗的支出下降了28%，在刚果民主共和国下降了42%，在莫桑比克下降了30%。

量化美国人道主义撤离对健康和死亡率的影响非常困难。大多数人道主义需求都发生在缺乏行政数据的地区；追踪事态发展十分困难，确定反事实情况下的结果则更加困难。削减开支本身就削弱了全球追踪能力。即便能够了解这些混乱造成的真正损失，也需要数年时间，甚至可能永远无法了解。

紧急救援措施似乎确实起到了一定作用；即使资源有限，相关部门也尽力确保最迫切的需求得到满足。然而，霍乱——一种与人道主义危机密切相关的疾病——在非洲的死亡人数可能翻了一番，而死亡人数的上升与美国援助的减少有关。令人担忧的证据表明，非洲各地难民群体的孕产妇和儿童死亡率正在上升。与此同时， 阿富汗和也门正面临饥荒，美国已撤回对这两个国家的所有粮食援助。由于美伊战争导致物价上涨， 许多农作物在种植时未使用化肥，未来12个月将严峻考验本已严重削弱的全球人道主义体系。世界粮食计划署在6月份报告称，已有迹象表明，全球数百万人无力负担足以维持基本营养的食物篮。

新模式？

特朗普政府并不打算完全停止对外援助，但他们选择调整援助的提供方式和提供方。

美国国际开发署实际上已经名存实亡；残存的职能已转移至国务院。其意图似乎是让国务院在特朗普政府剩余的几年任期内继续担任主要的对外援助机构。为应对国务院扩大的业务范围，其人员配备有所增加，但仍远低于美国国际开发署的水平。

人员配备不足加剧了此前放弃小额拨款的决定。国务院在拨款方面更倾向于大型国际组织；联合国人道主义事务协调厅和全球基金两家机构的拨款总额占特朗普政府上任至2026年6月所有已公布新拨款总额的72%。如果加上其他四个联合国机构，这一比例将攀升至83%。

这与特朗普政府既定的优先事项相悖； 该政府的言论一直集中在质疑联合国等多边组织的效力和问责制上。然而，这种情况短期内似乎不太可能改变；2026年的奖项与2025年的奖项一样，都侧重于大型组织。

为了未来的援助，美国政府正致力于将此前依赖承包商和非营利组织提供服务的双边全球卫生项目，转变为主要基于与受援国签署的主协议。根据这些新协议，各国政府将负责协调供应链、管理和服务提供。美国后续的拨款将取决于援助覆盖范围和质量是否达标。

值得注意的是，国务院并未授予某些类型的奖项。授予非营利组织的少量小额奖项相对较少；参与竞争性投标的机会也较少。美国国际开发署的某些职能在国务院内部并未得到复制——例如，没有类似美国国际开发署（USAID）的机构（该机构曾致力于孵化可扩展的干预措施），也没有专注于评估能力的首席经济学家办公室。

这些变革中有些有望提升援助效率。全球基金被公认为发展领域成本效益最高的大型组织之一。灵活的联合国人道主义资金可以精准投向最需要的地方，同时减少各机构间相互竞争造成的重叠和交易成本。长期以来，人们一直呼吁放弃与美国医疗干预措施挂钩的平行医疗体系（该体系使用美国承包商和非营利组织），转而直接与各国政府合作。

与此同时，未来的计划尚不明朗。双边全球卫生协议承诺在五年内逐步减少美国的支出，但对于如何确保接受救生援助的人们能够继续获得援助，以及在政府表现不佳的情况下是否会有保障措施来维护疾病防治工作的进展，却鲜有详细说明。虽然将服务转向地方政府或许可以减少服务重叠，但很难相信低收入的利比里亚能够用37%的资金提供与美国支持的医疗服务同等质量和覆盖范围的服务。目前，卫生部工作人员仍在就落实这些高级别协议的实施计划进行磋商。

再次强调，无论本届政府的“人道主义重置”能带来多少效率提升，削减幅度仍然很大。很难想象，拨给联合国人道主义协调员的38亿美元资金，如何能达到2024年80亿美元人道主义预算所能达到的² 。

美国政府对6月24日委内瑞拉地震的应对措施表明，尽管国务院承诺提供超过3亿美元的财政援助，并部署军事力量和搜救力量，但对于战略地位较低的国家的危机，政府仍然有政治意愿调动资源。国务院已强调了对委内瑞拉超过3亿美元的财政援助，并部署了军事力量和搜救人员。然而，这种应对措施是否同样有效，目前尚不明确。

此外，过分关注美国国内利益会损害援助的有效性。一些国家的卫生协议谈判因将卫生援助与数据获取挂钩而饱受诟病，有报道指出，这些协议有时与确保关键矿产资源获取的讨论同时进行，这引发了人们的质疑：此类雄心壮志是否会以牺牲拯救生命为代价。美国国际开发署（USAID）因政治化程度过高而受到批评，但国务院似乎更甚——特朗普政府的援助计划将美国利益置于核心地位。

部分原因在于此，美国国务院也在支持美国本土的创新项目作为发展解决方案。这包括采购足够数量的来那卡帕韦，以保护300万人免受艾滋病毒感染；与无人机配送公司Zipline合作，为非洲各地15000家医疗机构提供医疗物资；以及采购3000万个空间驱蚊器，以降低疟疾风险。其中一些干预措施似乎很有前景；特别是来那卡帕韦，或许能够降低因其他援助削减而导致的艾滋病毒传播风险。但与援助削减相比，这些项目的规模相对较小，仅为数亿美元，而非数十亿美元。

此外，国务院缺乏大规模监测影响、确定无人机投递是否具有成本效益或空间驱蚊剂在实际应用中效果如何所需的评估能力。我们可能永远无法得知这些项目比它们所取代的美国国际开发署的项目更有效还是更无效。

最后，本届政府将美国对外援助中最具政治影响力但效率最低的部分——即使在紧急情况下也默认使用美国船只运送的美国食品—— 进一步削弱了其效力。该项目现在隶属于农业部，其重点似乎在于最大限度地从美国农民手中收购农产品并寻求建立市场，而不是最大限度地减少全球饥饿，并将食品输送给³并不急需援助的国家。

国务卿马可·卢比奥一直试图更审慎地运用援助作为美国外交政策的工具，优先考虑推进美国地缘政治和商业目标的战略投资，同时热衷于通过全球卫生支持和人道主义救援来彰显美国持续的慷慨和创新。本届政府仍然重申其早期对以往对外援助的批评，暗示计划逐步放弃许多以往的非政府组织执行伙伴。然而，围绕确保问责制、与伙伴国政府更直接地合作以及促进创新解决方案等目标而提出的新愿景，可能会遭遇能力上的限制，并可能达不到立法者对美国对外援助应有的水平。

国会对此持不同意见。

过去一年半以来，国会山的立法者们对挽救美国国际开发署（USAID）的意愿有限——即便有人提出反对，也缺乏足够的票数或政治资本来阻止其被解散。除了两党都对该机构日益臃肿的官僚作风表示担忧，以及一些由USAID资助的项目缺乏实证依据或成本效益这一合理担忧之外，许多共和党议员开始将USAID视为自由主义意识形态的浪费堡垒⁴

但对美国国际开发署的批评并不意味着人们对对外援助没有兴趣。事实上，两党都普遍希望保留美国国际开发署此前开展的部分规模和广度的活动。国会1月份达成的支出协议保留了全球卫生、人道主义援助和经济援助账户的大量资金。 ⁵ ，国会似乎也不认同特朗普政府更为狭窄的优先事项清单；该清单以及2027财年众议院支出法案草案都包含对农业、教育、水和卫生设施、民主促进、反对针对妇女的暴力行为以及增强妇女权能等领域的支出指令——而所有这些领域，特朗普政府的行动都表明它准备放弃。

鉴于本届政府支出能力有限（而且至少在某些方面缺乏支出意愿），这笔资金的最终去向仍是一个悬而未决的问题。去年，本届政府成功追回了近130亿美元的先前拨付的对外援助资金⁶

虽然白宫尚未排除撤回额外资金的可能性，但政府对对外援助支出的总体反对态度似乎有所软化，至少有所缓和。事实上， 其最近向国会提交的对外援助请求正是要求追加（补充）资金：14亿美元用于卫生和人道主义援助，以应对刚果民主共和国和乌干达的埃博拉疫情。

接下来我们该何去何从？

美国国务院缺乏能力以过去几十年来分配现有对外援助资金的方式进行分配。那么，问题在于，什么样的架构才是分配资金的合适机制（如果最终能够分配这些资金的话）。

这些想法包括加强国务院在全球卫生和人道主义援助方面的能力，以及更多地利用其他因两党持续支持而得以保留的机构。这些机构包括千年挑战公司（与受援国政府合作，为旨在促进经济增长的一揽子投资提供资金）和美国国际发展金融公司（主要投资于发展中国家的私营部门项目）。另一个选择是创建一个新的以发展为重点的机构。目前看来，这些方案似乎都没有明显的优劣之分；就目前而言，美国的对外援助仍然处于一种悬而未决的状态。

自暂停对外援助近18个月以来，美国政府应对全球卫生和人道主义威胁、试点和评估应对发展挑战的新方法以及开展从和平建设、教育到民主促进等各项计划的能力已大幅下降。许多生命逝去，美国作为可靠发展伙伴的声誉也受到损害。

人们仍然希望两党能够携手合作，不仅保障现有资金水平，还能建立新的对外援助制度框架，在理想情况下，使这些资金发挥前所未有的更大作用。但任何替代方案的具体形式、规模和范围——如果最终能够出现的话——还有待观察。

查尔斯·肯尼是全球发展中心的高级研究员，著有《不断进步：全球发展为何成功》和《生命、自由与效用的追求：哲学与经济思想中的幸福》。艾琳·科林森是美国发展政策项目主任，也是全球发展中心的高级研究员。她曾担任政策推广主任。加入全球发展中心之前，她曾在美国参议院工作五年多。

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1. 对外援助总额按151国际发展和人道主义援助账户计算。这不包括经济支持基金的人道主义和发展援助（特别是对乌克兰的援助）。 ↩︎
2. 最近的一项声明表明，美国国务院将通过不断壮大的信仰组织网络提供资金，以实现卫生和人道主义目标，但目前尚不清楚这些资金中有多少是新增资金，又有多少是重新分配的现有资金。 ↩︎
3. 例如卢旺达和萨尔瓦多。 ↩︎
4. 员工政治捐款的偏差确实在一定程度上证实了第二个指控。 ↩︎
5. 在几个主要的对外援助账户中，2024 财年和 2025 财年的非紧急拨款为 206 亿美元，2026 财年为 231 亿美元。 ↩︎
6. 今年四月，国务院还通知国会，他们持有多个账户共计190亿美元的资金，用于支付美国国际开发署的“结项费用”。由于结项费用不太可能达到190亿美元，因此这些资金的用途尚不清楚。 ↩︎