雅加达令人瞩目的城市交通转型

2013年，交通拥堵状况极其严重，交通专家警告称，如果不采取任何措施，雅加达可能会陷入全面瘫痪，城市的每个角落都将堵车。2014年，雅加达被“停止-启动指数” （Stop-Start Index）评为全球最拥堵的城市；一年后，经济学人智库（EIU）将其宜居城市排名远低于其他亚洲城市。

十年后，雅加达拥有了全球规模最大、使用率最高的快速公交系统（BRT）。曾经拥挤不堪、以允许乘客登上车顶而闻名的老式柴油通勤列车，如今已完成电气化改造，配备了空调，并按固定时刻表连接郊区和市中心。多条地铁和轻轨线路纵横交错，遍布全城。这一转变令人瞩目：2015年，只有不到20%的居民步行即可到达公交站点；而现在， 近90%的居民都能便捷地乘坐BRT或轻轨。

雅加达是如何从世界上交通最拥堵的城市变成其他快速发展城市竞相效仿的城市的？国际投资、政治意愿和一点运气。

解决全球最拥堵城市的问题

很难夸大过去在雅加达出行有多么困难。早在2000年代初期，在雅加达的外国人常常开玩笑说，不如去“更平静”的城市旅行——比如新德里、开罗或曼谷。

毕竟，那些城市都有完善的公共交通系统。而在雅加达，唯一确定的就是交通拥堵。高峰时段，仅仅五公里路程往往就要花一个多小时。按这个速度，步行都比这快，但由于城市大部分地区都没有人行道，步行也根本行不通。

当时公交车很少，也没有城市轨道交通。据交通与发展政策研究所称，市政府运营的公交系统仅覆盖了约10%的城市区域，而且似乎主要作用就是让乘客堵在路上。其他一些小巴则由私人公司或个人运营，行驶路线看似随意，随叫随停，票价也根据距离和运营公司而定，并不统一。

其他选择包括三轮车（bajaj）和摩托车出租车（ojek）。当时有几十家公司提供这类服务，但可靠的却寥寥无几。乘客有可能被宰客，甚至遭遇更糟糕的情况。根据亚洲开发银行2016年的一份报告，情况只会随着时间的推移而恶化——私家车拥有量正以每年约10%的速度快速增长。雅加达每年还新增约40万居民，他们也需要使用道路。

因此，雅加达也成为了世界上污染最严重的城市之一。到2011年，该市居民所患疾病中有58%与空气污染有关。

几乎没有任何改变的迹象。国际货币基金组织（IMF）2013年的一份工作报告指出，印尼的基础设施在该地区最为糟糕。2014年，世界银行将交通拥堵归咎于“人口快速增长和规划不善”，以及“基础设施建设占GDP的比例是全球最低之一”。居民们早已习惯了每年平均16天被堵在路上。

发生了什么变化？

时任印尼总统苏西洛·班邦·尤多约诺认为交通问题是城市和地方政府应该关注的。在他看来，这不是国家问题，雅加达必须自行解决。

下一任总统佐科·维多多（Joko Widodo，昵称佐科威）的看法截然不同。他在担任雅加达省长两年后于2014年当选总统，上任后便着手改善现有的通勤铁路线路并扩建快速公交系统（BRT）。就职后，他自诩为“ 基础设施总统”。在他看来，解决雅加达的交通拥堵问题是将其打造成为世界级首都的关键，而通过发展贷款和技术转让吸引外资将是至关重要的。

佐科·维多多就任总统一年多后，日本和印尼签署了一项协议， 日本将向印尼提供770亿日元（约合6.23亿美元）的贷款，用于建设一条地铁线路。虽然这项计划的筹备工作在过去十年中已经展开，但许多人认为佐科·维多多促成了这项协议的达成。该贷款的利率仅为0.1%。日本还将为地铁建设提供技术支持；日本的地铁系统建设快速高效且成本低廉，印尼希望从中学习借鉴。此外，日本和印尼中央政府的监督也有望减少腐败。

这是一个巨大的风险。印尼当时只有几十年前殖民时期遗留下来的国内铁路网络，铁路和铁路制造能力都非常有限。没有任何证据表明印尼有能力实施如此大规模的项目，许多人预计该项目要么会超支，要么会严重延误。毕竟，雅加达上次尝试类似项目时留下的奇怪柱子至今仍矗立在城市的天际线上。2003年，库宁安商业区的单轨铁路项目开工建设。但该项目最终只停留在基本的施工前期阶段，资金要么被浪费，要么像许多印尼人认为的那样，被盗走了。

这一次情况将有所不同。日本将在交通运输系统的基础设计、建设和引进方面发挥作用，包括列车、信号系统和道口系统，以及它们的运营和维护。

但日本承包商坚持认为，铁路建设虽然由他们负责，但运营权应归印尼所有。大部分技术将来自住友商事和日本车辆制造等日本公司，但建设、运营和维护都必须由印尼公司或政府承担。“未来，雅加达地铁的本地员工将负责管理这条铁路。日本的做事方式并非总是适用于这里。因此，我们在向本地员工转移技术和运营经验时，非常重视他们的自主权。”日本国际交通咨询公司的宇都宫真理子说道。

大部分地铁线路都建在地下或沿现有主要干道而建，最大限度地减少了昂贵的土地征用需求。在需要征地时，该项目采用国际标准来确定合理的补偿并确保流程公正。尽管如此，部分车站，特别是雅加达南部的一些车站，仍然存在一些问题，导致竣工日期从2018年推迟到2019年。

除了土地征用问题外，捷运建设进展顺利，项目也未超出预算。首条线路于2019年开通，恰逢佐科·维多多总统连任。据《印尼社会科学杂志》 报道，捷运项目基本符合《巴黎宣言》的要求（该宣言为互利互惠的援助支出设定了标准），并对印尼的基础设施发展产生了“积极影响”。

在地铁建设期间，中央政府还批准了一项计划，由国家铁路运营商利用国产列车和技术建设两条轻轨（LRT）线路。印尼政府希望借助与日本合作积累的经验，打造自己的基础设施。第一条线路于2023年开通，虽然受新冠疫情影响略有延误，但并未超出预算。

轻轨和地铁一期工程的成功为更多国际投资打开了大门。地铁二期工程同样由日本出资，目前正在建设中，预计将于2026年底开通。

日本国际协力机构（JICA）和亚洲开发银行（ADB）正在为京畿道轻轨三期东西线项目提供资金，而由韩国海外基础设施与城市开发公司、韩国国铁公司和三星集团牵头的韩国财团将负责建设四期工程，投资额为21万亿印尼盾（约合19亿美元）。如果一切按计划进行，到2045年，京畿道轻轨网络将新增10条轻轨线路和4条地铁线路，总轨道长度将超过160公里（100英里）。

“从数量和网络角度来看，改进非常显著，”非营利组织世界资源研究所 (WRI) 印尼韧性城市与交通高级经理 I Made Vikannanda 表示。

用户体验也得到了优化。所有新线路都接入了统一的数字化票价系统。从雅加达一端到另一端的单程票价上限为10,000印尼盾（约合70美分）。据世界资源研究所印尼分部预测，到2024年，大雅加达地区10%的出行将选择公共交通，而2015年这一比例仅为2% 。

虽然日本国际协力机构（JICA）的贷款涵盖了系统建设和本地员工培训的费用，但运营成本已全部由市政府承担。目前来看，这种模式运行良好。佐科·维多多总统认为，每年约8000亿印尼盾（约合5000万美元）的系统运营成本是合理的，因为交通拥堵每年造成的经济损失估计高达65万亿印尼盾（约合35亿美元）。

此外，印尼政府还计划将雅加达的成功经验推广到其他大城市。2022年，世界银行批准了2.24亿美元的贷款，用于扩大印尼其他城市的公共交通系统。世界银行希望在印尼第三大城市棉兰和第四大城市万隆的都市区复制雅加达的成功模式。与此同时，法国开发署（Agence Française de Développement）也提供了一笔贷款，用于支持棉兰和万隆建设类似雅加达的快速公交系统（BRT）。

未来的挑战与经验教训

尽管雅加达的公共交通在过去十年取得了显著进步，但仍然远远不够。这座城市最近超越东京，成为世界最大的城市，其都市区人口超过4100万，并且仍在快速增长。预计未来25年内，雅加达还将新增1000万人口。

为了服务如此庞大的人口，大雅加达地区仅有六条铁路线，总里程不足 400 公里（250 英里）。相比之下， 东京拥有惊人的 158 条铁路线，总里程达 4715 公里（2930 英里），连接着遍布其庞大都市区 2210 个车站。如果雅加达希望像日本那样服务于其人口，它需要的公共交通系统规模将成倍增长。

这意味着，尽管公共交通客流量有所增长，但大雅加达地区的汽车数量仍然比2019年地铁开通时要多。网约车应用也迅速普及；GoJek和Grab现在每天为数百万雅加达市民提供按需摩托车和拼车服务。由于网约车数量庞大，车费很便宜——通常只比地铁贵一点点，而且无需步行或换乘。

这意味着推动交通发展的核心动力之一——空气污染——实际上已经恶化。世界资源研究所（WRI）印尼空气质量高级研究主管丹尼·贾鲁姆表示，PM2.5（可吸入颗粒物）的浓度目前是世界卫生组织指导值的8到10倍。“我们仍然是全球污染最严重的五大城市之一，”他说。

其他基础设施的投资也落后于铁路建设。“有时候，一些关键问题，比如车站周边的连通性或可达性，或者‘最后一公里’出行问题，常常被忽视，”智库交通与发展政策研究所（ITDP）东南亚主任贡戈姆图阿·埃斯坎托·西坦冈（Gonggomtua Eskanto Sitanggang）表示。“援助固然好，但需要与政府进行更精简的规划和协调，这样才能从更广阔的视角来展望未来的公共交通。”

尽管市政府在拓宽人行道方面取得了一些进展，但仍受限于资金和能力不足。大型项目，例如铁路，能够吸引众多外国投标，但高架桥或更完善的交通信号灯却并非如此。如何说服捐助者认识到这些项目的重要性，或许是改善雅加达城市环境的下一个关键挑战。

此外，还需要努力引导人们减少驾车出行，更多地使用公共交通。这可以通过拥堵收费来实现，即要求司机支付费用才能进入特定区域。强制拼车也是一种可行的策略。世界资源研究所（WRI）呼吁的策略是划定低排放区（LEZ），限制私家车通行，扩大绿地面积，并改善步行环境。事实上，该市已在旅游胜地“老城区”（Kota Tua）进行了小规模试点。虽然试点规模太小，不足以对空气质量产生可衡量的影响，但居民和企业都观察到安全和社会包容性有所改善，噪音和空气污染也有所减少。

世界资源研究所的贾鲁姆表示：“减少交通运输部门排放的最佳方法是更大规模地设立低排放区。”

大多数推行需求缓解计划的城市都位于较富裕的国家。新加坡实行电子道路收费系统，纽约市实行拥堵收费，巴黎则大力推广步行和自行车专用街道，并因此备受赞誉。对于雅加达而言，这又是一次为亚洲、非洲和拉丁美洲数千万生活在拥挤拥堵城市的人们指明方向的机会。

毕竟，雅加达已经完成了最艰难的部分。政府和外部捐助者已经证明他们能够协调合作，改善城市面貌。雅加达人为这些改善感到自豪，并相信他们的城市能够取得更大的进步。在最新的TomTom交通指数中，该指数衡量的是平均拥堵程度——即与畅通无阻的交通状况相比，实际出行时间增加的百分比——雅加达排名第24^位，仅略高于美国最著名的交通拥堵城市洛杉矶。

尼廷·可可是一位屡获殊荣的自由撰稿人，专注于亚洲地区的政治、科技、人权和环境报道，尤其擅长跨境合作报道。他目前居住在日本，此前曾居住在印度尼西亚雅加达。

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