La desaparición de la ayuda fue un suicidio político.

El desmantelamiento de USAID por parte de la administración Trump fue repentino, extraño, intenso y, en el mejor de los casos, de dudosa legalidad. Planteó una serie de cuestiones específicas de Estados Unidos: los límites del poder ejecutivo, el papel del Congreso, las posibles consecuencias negativas de la interrupción repentina de los programas gubernamentales y la capacidad del poder judicial para prevenir o remediar los daños organizativos.

Pero USAID no es la única agencia de ayuda que ha sufrido grandes trastornos.

Desde 2009, muchos países han eliminado o degradado sus agencias de desarrollo históricamente independientes, semiautónomas o de nivel ministerial. En 2009, la agencia de ayuda semiautónoma de Nueva Zelanda, NZAID, se integró (o reintegración) en el Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio y se redujo a la categoría de departamento. Entre 2013 y 2014, la agencia de ayuda australiana, AusAID, se integró, de forma sumaria y sin consulta alguna, en el Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio. En 2013, la agencia de desarrollo de Canadá, CIDA, se integró en el Departamento de Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo. Y en 2020, el Departamento para el Desarrollo Internacional (DfID) del Reino Unido se integró en la nueva Oficina de Asuntos Exteriores, de la Commonwealth y de Desarrollo.

Los cambios en la ayuda al desarrollo no son exclusivos del mundo angloparlante. El Ministerio de Cooperación para el Desarrollo de Dinamarca fue suprimido en 2024. El gobierno neerlandés emitió una declaración política el 20 de febrero de 2025, en la que anunciaba un recorte presupuestario estructural de 2400 millones de euros y un cambio significativo en los objetivos y el contenido de la ayuda, con un enfoque declarado en la promoción de los intereses neerlandeses. El gobierno de coalición alemán reformó recientemente su agencia de ayuda para alinearla mejor con los intereses nacionales. En junio de 2026, el gobierno suizo propuso una reestructuración de su ayuda con el objetivo de promover de manera más eficaz los intereses económicos de Suiza.

La OCDE informó que las cifras preliminares sugieren que la ayuda internacional al desarrollo, en dólares constantes, disminuyó en 48.700 millones de dólares entre 2023 y 2025, lo que supone un descenso del 29%, el mayor de la historia.

Analizar los acontecimientos relacionados con USAID de forma aislada impide comprender el panorama general. Sostengo que, durante las últimas décadas, las organizaciones nacionales de asistencia exterior han seguido una estrategia política fundamentalmente errónea. Las agencias de ayuda redujeron el enfoque de la asistencia bilateral a meras acciones directas, en lugar de ayudar realmente a los países en desarrollo a avanzar en sus objetivos de desarrollo nacional más amplios.

Esto tuvo el efecto positivo de hacer más clara su contribución a resultados específicos y, por lo tanto, más fácil de justificar. Sin embargo, este enfoque más limitado también debilitó elementos clave del apoyo político, lo que finalmente derivó en una degradación de la organización y recortes presupuestarios.

Al cortarles el apoyo político —sus salvavidas— cometieron suicidio asistido.

¿Por qué la ayuda al desarrollo?

El campo del “desarrollo” surgió como respuesta geopolítica a la descolonización formal del período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Se reconocía ampliamente que el mundo en su conjunto se beneficiaría si los estados recién independizados también lograban “desarrollarse”.

Los enfoques iniciales se centraron en la transformación estructural y el crecimiento, bajo el supuesto de que los países que han alcanzado mayores niveles de desarrollo nacional —economías más productivas, una administración más capaz, sistemas políticos más receptivos— también mejorarían el bienestar de sus ciudadanos.

Esta suposición era en gran medida correcta. En general, los países que han experimentado transformaciones estructurales en su desarrollo nacional han visto enormes avances en el bienestar material, eliminando prácticamente la pobreza extrema, logrando la escolarización universal, aumentando la esperanza de vida y limitando la carga de enfermedades.

Con el tiempo, sin embargo, este enfoque de transformación estructural cayó en desuso. Se percibía como ineficaz, difícil de evaluar y que beneficiaba a la élite de los países en desarrollo. En las décadas posteriores a 1990, la ayuda se ha centrado en mitigar los daños específicos y directos al bienestar humano que resultan de la falta de desarrollo nacional. Esto supuso un cambio en la asistencia para el desarrollo, pasando de la transformación sistémica y amplia de los países —lo que Fukuyama denomina «llegar a Dinamarca»— a proyectos centrados en la mitigación específica (en países e individuos dentro de ellos) de daños concretos (por ejemplo, salud, nutrición, educación, acceso al crédito, falta de cualificaciones).

Denomino a este enfoque alternativo para la prestación de asistencia al desarrollo la Intervención Proyectada y Dirigida contra los Daños (PATCH, por sus siglas en inglés). Utilizo este acrónimo técnico porque no conlleva connotaciones negativas (como etiquetar la asistencia al desarrollo como "caridad") y abarca tanto el trabajo "humanitario" en respuesta a crisis (terremotos, fenómenos meteorológicos extremos, conflictos) como la asistencia programada más rutinaria de este tipo (por ejemplo, clínicas, escuelas, capacitación laboral, microfinanzas).

El enfoque PATCH tenía tres grandes ventajas políticas en los países donantes.

En primer lugar, se puede tomar una foto de PATCH. No bromeo cuando digo que esto es una ventaja. Canalizar la asistencia bilateral hacia proyectos específicos permite a las agencias atribuirse el mérito del impacto. Literalmente, pueden mostrar a los contribuyentes una foto de un niño sonriente en un aula o de una mujer y su empresa tras recibir un microcrédito. Esto es mucho más fotogénico y, al menos, parece más concreto y tangible que las acciones para fortalecer la capacidad de un banco central para gestionar la inflación o de los ministerios para elegir, planificar e implementar sus propios proyectos.

En segundo lugar, es legible. PATCH responde al viejo dicho de que “la ayuda internacional transfiere dinero de personas pobres en países ricos a personas ricas en países pobres”. Las agencias pueden mostrar un registro contable de sus transferencias a beneficiarios específicos, que no son ricos.

En tercer lugar, en los países con bajo desarrollo nacional, existen problemas urgentes que deben abordarse. Al centrarse en las necesidades más apremiantes en las zonas más desfavorecidas, los modestos recursos proporcionados por el donante pueden marcar la diferencia. No es necesario que un país alcance el PIB per cápita de un ejemplo de desarrollo como Corea del Sur ni que logre avances significativos en la capacidad estatal a nivel gubernamental. Para que PATCH se considere un éxito, bastaría con alcanzar objetivos limitados del proyecto frente a graves problemas.

Pero esto también reduce las expectativas: en lugar de esforzarse por lograr un sistema educativo que produzca científicos de talla mundial, el donante podría ayudar a alcanzar el objetivo final de la finalización universal de la escuela primaria centrándose en las poblaciones que no están escolarizadas.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio del año 2000 fueron el paradigma: se centraron en unos pocos objetivos de bajo nivel. En el ámbito de la salud, solo se establecieron metas y un seguimiento para resultados limitados: mortalidad infantil, mortalidad materna y tres enfermedades específicas. Los aspectos fundamentales de un sistema de salud que funcione correctamente quedaron, al parecer, fuera del alcance de la ayuda al desarrollo.

Cuando el donante financia un proyecto bien diseñado y este se implementa correctamente, PATCH puede ser muy eficaz para mitigar daños y contribuir a un mundo mejor. Esto resulta sumamente atractivo para los votantes de los países donantes, cuya motivación es el altruismo. De hecho, muchos argumentan que el cambio de objetivos más amplios a un enfoque PATCH más específico hizo que la asistencia bilateral para el desarrollo fuera más eficaz, transparente y basada en evidencia.

Pero la ayuda exterior nunca se ha basado únicamente en el altruismo. Históricamente, los tres pilares del apoyo político a la asistencia para el desarrollo eran: (i) los intereses de la política exterior, (ii) los intereses empresariales del sector privado y (iii) el altruismo global (tanto general como específico). La asistencia exterior bilateral del programa PATCH puede haber aumentado el apoyo de quienes están comprometidos con el altruismo global, pero también redujo el apoyo de dos de los tres pilares fundamentales. Un taburete con una sola pata no es estable, y ahora se ha caído.

La ayuda exterior y los objetivos de los intereses de la política exterior.

La clase dirigente de política exterior de un país donante apoya la asistencia bilateral en la medida en que la considera una táctica útil para impulsar la estrategia global de dicho país. Cuando la asistencia bilateral aumenta la influencia de un país donante, los intereses de política exterior pueden convertirse en un poderoso aliado político interno.

Esta motivación fue clave para obtener apoyo durante la Guerra Fría. Muchos gobiernos occidentales, incluido Estados Unidos, consideraban que la ayuda exterior era útil para evitar la alineación con la Unión Soviética, un argumento que JFK explicitó en su discurso de 1961 al anunciar la creación de USAID. Dado que la URSS participaba activamente en el extranjero, Estados Unidos y otros países debían hacer lo mismo.

Tras el fin de la Guerra Fría, desapareció la idea de un enemigo ideológico claro. Los objetivos de política exterior de los países donantes se volvieron más difusos y diversos. Algunos se centraron en mantener relaciones sólidas dentro de sus bloques regionales, mientras que muchos otros conservaron una perspectiva global. Continuaron considerando la ayuda exterior como un medio para generar «poder blando».

Pero el enfoque PATCH no es muy bueno para crear el poder blando que anhela la clase dirigente de la política exterior, por tres razones.

En primer lugar, PATCH simplemente no se centra en quienes ostentan el poder en los países receptores. Si bien algunos tipos de asistencia pueden contribuir a generar una visión generalmente favorable del país entre el ciudadano promedio, esto no necesariamente se traduce en poder en manos de las personas adecuadas en los puestos adecuados. Incluso en una democracia como la de Estados Unidos, la influencia de la opinión pública en las políticas gubernamentales no es muy fuerte, y es especialmente débil en materia de política exterior. En sistemas políticos débiles, es de suponer que la opinión pública tendría aún menos peso. Cuando la asistencia se dirige principalmente a la mitigación de daños, la consecuencia es que las élites (o incluso la clase media) serán las menos beneficiadas.

Además, la asistencia del programa PATCH a menudo no se alinea con los objetivos del gobierno del país receptor. Estos gobiernos suelen estar interesados en un crecimiento económico sostenido, rápido y generalizado, así como en mejoras sistémicas en sectores clave como la infraestructura (agua, energía, transporte), la seguridad, el orden público, la educación y la salud. La asistencia que no contribuye a estas agendas fundamentales genera necesariamente menos influencia para el gobierno receptor en los asuntos que más preocupan a la élite de la política exterior.

En segundo lugar, PATCH tiene una limitación inherente como herramienta de poder blando para las agendas globales de los países donantes. Tiende a centrarse en países que atraviesan dificultades y, casi por definición, estos no son países poderosos ni influyentes a nivel mundial.

Puede que exista cierta coincidencia entre los países que más necesitan apoyo y los más importantes para los países donantes, pero dicha coincidencia es fruto de la casualidad, no de una estrategia premeditada. Por ejemplo, la revisión de la ayuda bilateral del Reino Unido en 2011 dio como resultado que el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) priorizara 28 países, de los cuales 18 se encontraban en África subsahariana, seis en el sur de Asia, dos en la antigua URSS y dos en Oriente Medio. Esta priorización puede haber sido eficaz para mitigar los perjuicios de la falta de desarrollo nacional, pero difícilmente se trata de la lista de lugares en los que una gran potencia desearía ejercer influencia.

Abordar la pobreza extrema pone de manifiesto esta disyuntiva. Supongamos que, con el fin de concentrar la ayuda en la pobreza extrema, una agencia bilateral se centra en los países con más del 20 % de su población en situación de pobreza extrema. Desde un punto de vista técnico, esto no es descabellado. Sin embargo, esta bienintencionada estrategia de lucha contra la pobreza dejaría fuera de la lista a 21 de los 28 países en desarrollo más grandes en términos de población. Los siete países con altos índices de pobreza —Pakistán, Nigeria, Etiopía, la República Democrática del Congo, Tanzania, Kenia y Uganda— son, sin duda, países que enfrentan desafíos formidables, pero no constituyen una estrategia global de política exterior. Representan menos del 10 % de la población total de los países en desarrollo, y aún menos de la influencia global.

Por el contrario, los intereses de política exterior tienden a centrarse en las relaciones con países grandes y poderosos. Estos muestran menos interés en la relación con Malawi y más en la relación con China. El programa PATCH no promueve los intereses nacionales del país donante, por lo que, con razón, los intereses de política exterior tienen poco interés en él. Centrarse en la mitigación de daños no puede generar un poder blando de importancia global.

Consideremos el siguiente experimento mental: Imaginemos una reunión de una hora, a solas, entre el jefe de Estado de cualquiera de los grandes países en desarrollo que aparecen en la figura anterior y el jefe de Estado de un gran país donante (EE. UU., Reino Unido, Japón, Alemania, Países Bajos). ¿En cuál de estos países se podría imaginar que el líder del país en desarrollo deseara que la asistencia bilateral del país donante figurara en la agenda de la reunión?

Podría argumentarse que los objetivos de PATCH y la élite de la política exterior coinciden en situaciones de guerra, conflicto y estados fallidos. En tales circunstancias, las necesidades humanitarias son inmensas y el enfoque basado en proyectos es el único canal viable. Sin embargo, las agencias de ayuda centradas en PATCH suelen tener dificultades cuando intentan proporcionar algo más que ayuda humanitaria inmediata.

El programa PATCH puede brindar servicios esenciales, pero no necesariamente ayuda a los gobiernos a desarrollar capacidades sostenibles, ni siquiera a sobrevivir como Estado. El Paquete Básico de Servicios de Salud (BPHS), financiado por USAID y el Banco Mundial e implementado en 2003, es un buen ejemplo. Las condiciones de salud en Afganistán mejoraron enormemente y el BPHS se considera altamente efectivo. Sin embargo, se implementó principalmente mediante contratos con ONG y, por lo tanto, no contribuyó a la legitimidad del gobierno afgano ni desarrolló capacidades locales duraderas. Los afganos a título individual se beneficiaron sustancialmente, pero el Estado afgano prácticamente no tenía ningún interés en el programa.

Tras gastar casi 60.000 millones de dólares en la reconstrucción (sin incluir los gastos militares estadounidenses ni el apoyo a las fuerzas militares y de seguridad), el Estado afgano se derrumbó en cuestión de días.

Intereses económicos nacionales

El poder blando está muy bien, pero no se puede medir en dólares. No sorprende que los legisladores digan cosas como: «Estoy de acuerdo en que nuestra ayuda produce beneficios importantes para la gente de los países receptores, y entiendo que podría aumentar el poder global de nuestro país, pero ¿cuáles son los beneficios concretos para mis electores?». A los políticos les encantan las situaciones en las que todos ganan, como a todos nosotros; en un mundo ideal, la ayuda exterior aportaría tanto poder blando como, al menos, algo de dinero a la economía nacional.

Históricamente, la respuesta a esto era sencilla. La ayuda exterior centrada en el crecimiento económico aumentaba las exportaciones de los países donantes y, por lo tanto, creaba empleos de dos maneras.

En primer lugar, la inversión en infraestructura (carreteras, centrales eléctricas, represas, puertos) fue clave para impulsar y sostener el crecimiento en los países en desarrollo. Estas inversiones requerían bienes de capital sofisticados que los países donantes solían producir, e incluso los programas de asistencia bilateral podían influir en la decisión a favor del país donante (con mecanismos que iban desde la vinculación directa de la asistencia a las compras del país donante hasta simples incentivos).

En segundo lugar, el crecimiento económico se tradujo en mayores ingresos en el país receptor. Con mayores ingresos, la población consume más importaciones; y las empresas exportadoras de los países donantes fueron, al menos, beneficiarias indirectas potenciales.

Si las empresas clave de un país obtienen ventas adicionales gracias a la ayuda, esto crea un poderoso grupo de apoyo para dicha ayuda. El crecimiento de las empresas nacionales incluso puede aumentar el número de empleos en las circunscripciones de los legisladores, lo que hace que la ayuda resulte útil para estos.

Sin embargo, el enfoque PATCH no pretende promover el crecimiento económico y, por lo tanto, no puede considerarse un instrumento para impulsar las exportaciones de los países donantes. Si bien existen empresas del sector privado (tanto sin fines de lucro como con fines de lucro) que implementan proyectos y generan algunos empleos, estas empresas son pequeñas y, en esencia, clientes de la agencia de asistencia, por lo que aportan poca o ninguna influencia a la política de ayuda. Existe una diferencia política sustancial entre la ayuda exterior que incrementa las ventas de grandes empresas nacionales —aportando influencia desde fuera del sector de la ayuda— y las empresas cuya principal fuente de ingresos son los contratos de ayuda.

Esta menor vinculación con los intereses privados hace que la ayuda sea mucho más vulnerable políticamente. Cabe destacar que la reforma y reestructuración de los organismos de asistencia casi siempre resaltan explícitamente el objetivo de una mayor alineación con los intereses nacionales del país donante y, a menudo, mencionan la promoción de las exportaciones del país como un objetivo de la asistencia.

Suicidio asistido: ¿Disminuyó la asistencia bilateral porque se volvió más eficiente en la realización de tareas menos complejas?

Podría pensarse que la desaparición de las agencias de ayuda independientes fue la consecuencia inexorable de los cambios geopolíticos. Quizás la menor importancia de la asistencia bilateral fue un producto inevitable del fin de la Guerra Fría.

Otra perspectiva sostiene que el “desarrollo internacional” ha sido víctima de su propio éxito. Es cierto que desde 1990 la pobreza extrema se ha reducido drásticamente, la mortalidad infantil ha disminuido y el número de niños que nunca asisten a la escuela ha caído a niveles muy bajos. Podría argumentarse que esto inevitablemente, y con razón, reduciría los compromisos de los países donantes con el desarrollo internacional.

No creo que ninguna de estas dos razones explique por completo el declive de la ayuda bilateral. Considero que el cambio de una asistencia para el desarrollo más amplia a la estrategia PATCH, más específica, intensificó el apoyo político entre algunos sectores, pero lo redujo entre otros. En su afán por lograr una mayor transparencia, las agencias de ayuda perdieron el apoyo de sectores clave de la coalición de ayuda.

En primer lugar, el enfoque PATCH despertó poco interés en casi todos los gobiernos de los países en desarrollo, quienes lo consideraban, en el mejor de los casos, un mero componente de sus agendas más ambiciosas. Esto tuvo como consecuencia interna que la clase dirigente de la política exterior dejara de ver a las agencias de asistencia de sus países como un elemento importante de su estrategia global. Esto, a su vez, eliminó una fuente de apoyo político.

En segundo lugar, el abandono del enfoque en el crecimiento económico generalizado en favor del programa PATCH significó que el interés del sector privado nacional en la asistencia se redujera a las ONG y los contratistas. Los únicos partidarios que quedaron fueron los altruistas puros, que nunca constituyen una mayoría ni un grupo típicamente poderoso en ningún país.

Para que una política pública sea eficaz, es fundamental mantener una coalición suficiente de actores dentro del proceso de toma de decisiones políticas. Reducir el tamaño de esa coalición equivale a lanzarse voluntariamente por un tobogán. No es de extrañar acabar en el fondo.

Esta no es la crítica habitual a la ayuda. No «fracasó» ni fue particularmente «despilfarradora» o «ineficaz». Mi argumento es, en muchos sentidos, lo contrario. Al intentar ser más demostrablemente exitosa y rentable a la hora de producir beneficios visibles y de gran impacto, la agenda de la asistencia se redujo. E incluso cuando ese enfoque hizo que la asistencia bilateral fuera más rentable para contrarrestar los daños derivados de la falta de desarrollo, tuvo otros dos efectos.

Primero, hizo que la ayuda bilateral al desarrollo fuera cada vez menos relevante para los objetivos de desarrollo nacional de casi todos los países en desarrollo. Segundo, redujo el apoyo de sectores clave de la población que respaldaban la ayuda porque generaba beneficios a nivel mundial, pero no de una manera que también apoyara los intereses nacionales fundamentales.

El futuro de la ayuda al desarrollo no reside en debatir si los proyectos de USAID (u otras agencias) contribuyeron o no directamente a "salvar vidas". Para que las agencias bilaterales sobrevivan, deben recuperar el apoyo de actores políticos influyentes, respaldando los intereses nacionales de los países donantes. Un elemento clave para ello es convertir la ayuda al desarrollo en una alianza con los países receptores para promover una visión integral del desarrollo nacional.

Lant Pritchett ha trabajado en el campo del desarrollo durante 40 años: 20 en el Banco Mundial y 20 en el ámbito académico (Harvard HKS, Oxford BSG, LSE SPP). Ha participado en investigaciones y prácticas en diversos ámbitos, como el crecimiento económico, la educación, la protección social, la gobernanza y la capacidad estatal, y la movilidad laboral. Fue coautor, junto con David Dollar, del informe del Banco Mundial de 1998 titulado "Evaluación de la ayuda: qué funciona, qué no y por qué".

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