La mort de l'aide était un suicide politique

Le démantèlement de l'USAID par l'administration Trump a été soudain, étrange, brutal et, pour le moins, d'une légalité douteuse. Il a soulevé une multitude de questions propres aux États-Unis : les limites du pouvoir exécutif, le rôle du Congrès, les conséquences négatives potentielles d'arrêts aussi brutals des programmes gouvernementaux et le pouvoir judiciaire de prévenir ou de réparer les dommages organisationnels.

Mais l'USAID n'est pas la seule agence d'aide à avoir subi des bouleversements majeurs.

Depuis 2009, de nombreux pays ont supprimé ou réduit le rôle de leurs agences de développement, historiquement indépendantes, semi-autonomes ou relevant du niveau ministériel. En 2009, l'agence d'aide néo-zélandaise semi-autonome, NZAID, a été intégrée au ministère des Affaires étrangères et du Commerce et rétrogradée au rang de département. En 2013-2014, l'agence d'aide australienne, AusAID, a été fusionnée, de manière sommaire et sans consultation, avec le ministère des Affaires étrangères et du Commerce. En 2013, l'agence de développement du Canada, l'ACDI, a été intégrée au ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement. Enfin, en 2020, le ministère britannique du Développement international (DfID) a été intégré au nouveau ministère des Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement.

Les changements apportés à l'aide au développement ne sont pas l'apanage du monde anglophone. Au Danemark, le ministère de la Coopération au développement a été supprimé en 2024. Le gouvernement néerlandais a publié une déclaration de politique générale le 20 février 2025 annonçant une réduction structurelle de son budget de 2,4 milliards d'euros et une refonte majeure des objectifs et du contenu de l'aide, avec pour priorité affichée la promotion des intérêts néerlandais. Le gouvernement de coalition allemand a récemment réformé son agence d'aide au développement afin de mieux l'aligner sur les intérêts nationaux. En juin 2026, le gouvernement suisse a proposé une restructuration de son aide au développement dans le but de mieux promouvoir les intérêts économiques de la Suisse.

L'OCDE a indiqué que des chiffres préliminaires suggèrent que l'aide internationale au développement, en dollars constants, a diminué de 48,7 milliards de dollars entre 2023 et 2025, soit une baisse de 29 %, la plus importante de l'histoire.

Discuter des événements liés à l'USAID de manière isolée occulte le contexte global. Je soutiens que, depuis plusieurs décennies, les agences nationales d'aide étrangère poursuivent une stratégie politique fondamentalement erronée. Ces agences ont restreint le champ d'action de l'aide bilatérale aux seules actions directes, au lieu d'aider concrètement les pays en développement à progresser vers leurs objectifs nationaux de développement plus larges.

Cela a eu pour effet positif de rendre leur contribution à des résultats spécifiques plus lisible et donc plus facile à justifier. Mais cette focalisation plus restreinte a également affaibli des éléments clés du soutien politique, ce qui a finalement entraîné une réduction de l'organisation et des coupes budgétaires.

En coupant leurs soutiens politiques – leurs bouées de sauvetage –, ils ont commis un suicide assisté.

Pourquoi l'aide au développement ?

Le concept de « développement » est apparu en réponse géopolitique à la décolonisation officielle de l'après-Seconde Guerre mondiale. Il était largement admis que le monde dans son ensemble bénéficierait du développement des nouveaux États indépendants.

Les premières approches se concentraient sur la transformation structurelle et la croissance, partant du principe que les pays ayant atteint des niveaux de développement national plus élevés — des économies plus productives, une administration plus compétente, des systèmes politiques plus réactifs — amélioreraient également le bien-être de leurs citoyens.

Cette hypothèse s'est avérée largement correcte. De manière générale, les pays ayant connu les transformations structurelles du développement national ont enregistré d'énormes progrès en matière de bien-être matériel, avec l'élimination quasi totale de l'extrême pauvreté, la mise en place de la scolarisation universelle, l'augmentation de l'espérance de vie et la réduction de la morbidité.

Avec le temps, cette approche de transformation structurelle a cependant perdu de son attrait. Elle était perçue comme inefficace, difficile à évaluer et profitant à l'élite des pays en développement. Depuis 1990, l'aide s'est plutôt concentrée sur l'atténuation des atteintes directes et spécifiques au bien-être humain, résultant d'un sous-développement national. L'aide au développement est ainsi passée d'une transformation systémique et globale des pays – ce que Fukuyama appelle « atteindre le Danemark » – à des projets axés sur l'atténuation ciblée (au niveau des pays et des individus) de préjudices spécifiques (par exemple, la santé, la nutrition, l'éducation, l'accès au crédit, le manque de compétences).

J'appelle cette approche alternative de l'aide au développement la Lutte ciblée et par projets contre les préjudices (LCPP). J'utilise cet acronyme car il est neutre (contrairement à l'idée reçue selon laquelle l'aide au développement relève de la « charité ») et englobe à la fois l'action humanitaire d'urgence (séisme, catastrophe naturelle, conflit) et l'aide programmée plus régulière de ce type (par exemple, dispensaires, écoles, formations professionnelles, microfinance).

L’approche PATCH présentait trois grands avantages politiques dans les pays donateurs.

Tout d'abord, vous pouvez prendre une photo de PATCH. Je ne plaisante pas quand j'affirme qu'il s'agit d'un avantage. Canaliser l'aide bilatérale vers des projets spécifiques permet aux agences de revendiquer un impact concret. Elles peuvent littéralement montrer aux contribuables la photo d'un enfant souriant assis dans une salle de classe ou d'une femme et de son entreprise après avoir obtenu un microcrédit. C'est beaucoup plus photogénique et cela semble, à tout le moins, plus concret et tangible que des actions visant à renforcer la capacité d'une banque centrale à gérer l'inflation ou celle des ministères à choisir, planifier et mettre en œuvre leurs propres projets.

Deuxièmement, elle est lisible. PATCH répond à l'idée reçue selon laquelle « l'aide internationale transfère de l'argent des pauvres des pays riches aux riches des pays pauvres ». Les agences peuvent fournir une documentation comptable détaillée de leurs transferts à des bénéficiaires précis, qui ne sont pas fortunés.

Troisièmement, dans les pays en retard de développement, il existe des préjudices urgents qu'il convient de remédier. En ciblant les besoins les plus pressants dans les régions les plus défavorisées, les ressources modestes fournies par le donateur peuvent avoir un impact significatif. Il n'est pas nécessaire d'amener un pays au PIB par habitant d'un modèle de développement comme la Corée du Sud, ni de réaliser des progrès généralisés en matière de capacités étatiques. Pour que le projet PATCH soit considéré comme une réussite, il suffirait d'atteindre des objectifs limités face à des préjudices graves.

Mais cela réduit aussi les attentes : plutôt que de viser un système éducatif qui produise des scientifiques de renommée mondiale, le donateur pourrait contribuer à atteindre le dernier objectif de scolarisation universelle en ciblant les populations non scolarisées.

Les Objectifs du Millénaire pour le développement de l'an 2000 ont servi de modèle : ils se concentraient sur quelques objectifs très peu ambitieux. Dans le domaine de la santé, seuls des objectifs et un suivi étaient prévus pour des résultats sanitaires limités – la mortalité infantile, la mortalité maternelle et trois maladies spécifiques. Les aspects fondamentaux d'un système de santé fonctionnel semblaient échapper à l'aide au développement.

Lorsque le donateur finance un projet bien conçu et mis en œuvre efficacement, le programme PATCH peut contribuer grandement à atténuer les préjudices et à améliorer le monde. Cette approche séduit fortement les donateurs des pays contributeurs dont la motivation est l'altruisme. De fait, nombreux sont ceux qui affirment que le passage d'objectifs généraux à une approche PATCH plus ciblée a rendu l'aide bilatérale au développement plus efficace, plus transparente et davantage fondée sur des données probantes.

Mais l'aide étrangère n'a jamais reposé uniquement sur l'altruisme. Historiquement, le soutien politique à l'aide au développement s'est appuyé sur trois piliers : (i) les intérêts de la politique étrangère, (ii) les intérêts du secteur privé et (iii) l'altruisme mondial (général et spécifique). L'aide étrangère bilatérale de PATCH a peut-être renforcé le soutien des défenseurs de l'altruisme mondial, mais elle a aussi affaibli celui de deux des trois piliers de cette aide. Un tabouret à un seul pied est instable ; or, il est désormais tombé.

L’aide étrangère et les objectifs des intérêts de la politique étrangère

Les instances de politique étrangère d'un pays donateur soutiennent l'aide bilatérale dans la mesure où elles la perçoivent comme une tactique efficace pour faire progresser la stratégie globale du pays donateur. Lorsque l'aide bilatérale renforce l'influence d'un pays donateur, ses intérêts de politique étrangère peuvent constituer un puissant allié sur le plan politique intérieur.

Cette motivation fut essentielle pour obtenir du soutien pendant la Guerre froide. De nombreux gouvernements occidentaux, dont les États-Unis, considéraient l'aide étrangère comme un moyen d'empêcher un alignement sur l'Union soviétique, un argument explicitement formulé par JFK dans son discours de 1961 annonçant la création de l'USAID. Face à l'engagement actif de l'URSS à l'étranger, les États-Unis et d'autres pays se virent contraints d'en faire autant.

Après la fin de la Guerre froide, l'ennemi idéologique clairement défini a disparu. Les objectifs de politique étrangère des pays donateurs se sont diversifiés et sont devenus plus diffus. Certains pays se sont attachés à maintenir des relations étroites au sein de leurs blocs régionaux, tandis que beaucoup d'autres ont conservé une perspective globale. Ils ont continué à considérer l'aide étrangère comme un moyen d'exercer une influence douce.

Mais l’approche PATCH n’est pas très efficace pour créer le soft power que recherche tant l’establishment de la politique étrangère, et ce pour trois raisons.

Premièrement, le programme PATCH ne cible pas les personnes influentes dans les pays bénéficiaires. Si certains types d'aide peuvent contribuer à forger une image positive du pays auprès du citoyen lambda, cela ne se traduit pas nécessairement par un pouvoir accru entre les mains des bonnes personnes. Même dans une démocratie comme les États-Unis, l'influence de l'opinion publique sur la politique gouvernementale est relativement faible, et particulièrement en matière de politique étrangère. Dans les systèmes politiques fragiles, on peut imaginer que l'opinion publique pèse encore moins lourd. Lorsque l'aide est exclusivement axée sur l'atténuation des dommages, il en résulte inévitablement que les élites (voire la classe moyenne) seront les moins avantagées.

De plus, l'aide du programme PATCH ne correspond souvent pas aux objectifs du gouvernement du pays bénéficiaire. Ces gouvernements privilégient généralement une croissance économique soutenue, rapide et généralisée, ainsi que des améliorations systémiques dans des secteurs clés tels que les infrastructures (eau, énergie, transports), la sécurité, l'ordre public, l'éducation et la santé. Une aide qui ne contribue pas à ces priorités a nécessairement moins d'impact sur le comportement du gouvernement bénéficiaire concernant les questions qui importent le plus à l'élite de la politique étrangère.

Deuxièmement, le programme PATCH présente une limite intrinsèque en tant qu'outil d'influence douce pour les agendas internationaux des pays donateurs. Il tend à se concentrer sur les pays en difficulté et, presque par définition, il ne s'agit pas de pays puissants et influents à l'échelle mondiale.

Il peut y avoir un certain chevauchement entre les pays ayant le plus besoin d'aide et ceux qui sont les plus importants pour les pays donateurs, mais ce chevauchement est fortuit et non intentionnel. Par exemple, la revue de l'aide bilatérale du Royaume-Uni de 2011 a conduit le DFID à prioriser 28 pays, dont 18 en Afrique subsaharienne, six en Asie du Sud, deux dans l'ex-URSS et deux au Moyen-Orient. Cette priorisation a peut-être permis d'atténuer les effets néfastes du sous-développement national, mais elle ne correspond guère à la liste des pays où une grande puissance souhaiterait exercer une influence.

La lutte contre l'extrême pauvreté met particulièrement en évidence ce compromis. Imaginons qu'une agence bilatérale, dans le but de concentrer l'aide sur les pays où plus de 20 % de la population vit dans l'extrême pauvreté. D'un point de vue technocratique, cette approche n'est pas déraisonnable. Cependant, ce ciblage, aussi bien intentionné soit-il, exclurait de la liste 21 des 28 plus grands pays en développement (en termes de population). Les sept pays les plus touchés par la pauvreté – le Pakistan, le Nigéria, l'Éthiopie, la République démocratique du Congo, la Tanzanie, le Kenya et l'Ouganda – sont certes confrontés à des défis considérables, mais ils ne constituent pas une stratégie de politique étrangère globale. Ils représentent moins de 10 % de la population totale des pays en développement, et encore moins de leur influence mondiale.

Les intérêts de la politique étrangère, en revanche, tendent à se concentrer sur les relations avec les grandes puissances. Ils s'intéressent moins à la relation avec le Malawi qu'à celle avec la Chine. Le programme PATCH ne promeut pas les intérêts nationaux du pays donateur, et, de ce fait, les instances de politique étrangère s'y intéressent à juste titre peu. Cibler l'atténuation des préjudices ne peut générer un véritable « soft power » à l'échelle mondiale.

Imaginons une expérience de pensée : une rencontre bilatérale d’une heure a lieu entre le chef d’État d’un grand pays en développement figurant sur la figure ci-dessus et le chef d’État d’un grand pays donateur (États-Unis, Royaume-Uni, Japon, Allemagne, Pays-Bas). Pour lequel de ces pays peut-on imaginer que le dirigeant du pays en développement souhaite que l’aide bilatérale du pays donateur soit inscrite à l’ordre du jour de la réunion ?

On pourrait affirmer que les objectifs de PATCH et de l'élite de la politique étrangère convergent en temps de guerre, de conflit et d'État failli. Dans de telles situations, les besoins humanitaires sont immenses et l'approche par projets représente souvent la seule voie viable. Toutefois, les organisations humanitaires qui privilégient PATCH rencontrent fréquemment des difficultés lorsqu'elles tentent de fournir autre chose qu'une aide humanitaire d'urgence.

Le programme PATCH peut certes fournir des services essentiels, mais n'aide pas nécessairement les gouvernements à développer des capacités durables, ni même à assurer leur survie en tant qu'État. Le Programme de services de santé de base (PSSB), financé par l'USAID et la Banque mondiale et lancé en 2003, en est un bon exemple. L'état de santé en Afghanistan s'est considérablement amélioré et le PSSB est considéré comme très efficace. Cependant, sa mise en œuvre s'est faite principalement par le biais de contrats avec des ONG, ce qui n'a ni contribué à la légitimité du gouvernement afghan ni au développement de capacités locales pérennes. Si les Afghans en ont largement bénéficié, l'État afghan n'avait, quant à lui, pratiquement aucun intérêt dans ce programme.

Après près de 60 milliards de dollars dépensés pour la reconstruction (sans compter les dépenses militaires américaines ni le soutien aux forces militaires et de sécurité), l'État afghan s'est effondré en quelques jours.

Intérêts économiques nationaux

Le soft power, c'est bien beau, mais ça ne se mesure pas en dollars. Il n'est donc pas surprenant que les parlementaires disent : « Je reconnais que notre aide apporte des avantages importants aux populations des pays bénéficiaires et je comprends qu'elle puisse renforcer la puissance mondiale de notre pays, mais quels sont les bénéfices concrets pour mes électeurs ? » Les politiciens, comme tout le monde, apprécient les situations gagnant-gagnant ; dans un monde idéal, l'aide étrangère devrait générer à la fois du soft power et des retombées économiques, même minimes, pour le pays.

Historiquement, il existait une réponse simple à cette question. L'aide étrangère axée sur la croissance économique augmentait les exportations des pays donateurs et créait ainsi des emplois de deux manières.

Premièrement, l'investissement dans les infrastructures (routes, centrales électriques, barrages, ports) était essentiel pour stimuler et maintenir la croissance dans les pays en développement. Ces investissements nécessitaient des biens d'équipement sophistiqués que les pays donateurs avaient tendance à produire – et les programmes d'aide bilatérale pouvaient même orienter ce choix vers le pays donateur (par des mécanismes allant du lien direct entre l'aide et les achats du pays donateur à de simples incitations).

Deuxièmement, la croissance économique a entraîné une hausse des revenus dans le pays bénéficiaire. Ces revenus plus élevés incitent les ménages à consommer davantage de produits importés ; les entreprises exportatrices des pays donateurs en ont ainsi bénéficié indirectement, au moins en partie.

Si les entreprises clés d'un pays bénéficient d'une augmentation de leurs ventes grâce à l'aide, cela constitue un puissant argument en faveur de cette aide. La croissance des entreprises nationales peut même accroître le nombre d'emplois dans les circonscriptions des parlementaires, rendant ainsi l'aide utile à ces derniers.

Toutefois, l'approche PATCH ne prétend pas promouvoir la croissance économique et ne peut donc pas se targuer de contribuer à la promotion des exportations des pays donateurs. Bien que des entreprises du secteur privé (à but lucratif et non lucratif) mettent en œuvre des projets, créant ainsi des emplois, ces entreprises sont de petite taille et sont essentiellement clientes de l'agence d'aide, n'exerçant donc que peu ou pas d'influence supplémentaire sur les politiques d'aide. Il existe une différence politique substantielle entre l'aide étrangère qui accroît le chiffre d'affaires des grandes entreprises nationales – apportant un pouvoir extérieur au secteur de l'aide – et les entreprises dont la principale source de revenus provient des contrats d'aide.

Ce lien plus ténu avec les intérêts privés rend l'aide beaucoup plus vulnérable politiquement. Il est à noter que la réforme et la restructuration des agences d'aide mettent presque toujours explicitement en avant l'objectif d'un meilleur alignement sur les intérêts nationaux du pays donateur et mentionnent souvent la promotion des exportations nationales comme un objectif de l'aide.

Suicide assisté : le déclin de l’assistance bilatérale est-il dû à une meilleure maîtrise de ses interventions ?

On pourrait croire que la disparition des agences d'aide indépendantes était la conséquence inéluctable des bouleversements géopolitiques. Peut-être la diminution de l'importance de l'assistance bilatérale était-elle un produit inévitable de la fin de la Guerre froide.

D'un autre point de vue, le « développement international » est victime de son propre succès. Il est vrai que depuis 1990, l'extrême pauvreté a considérablement diminué, la mortalité infantile a baissé et le nombre d'enfants non scolarisés a atteint des niveaux très bas. On pourrait donc avancer que cela entraînerait inévitablement, et à juste titre, une réduction des engagements des pays donateurs en matière de développement international.

Je ne pense pas que l'une ou l'autre de ces raisons explique à elle seule le déclin de l'aide bilatérale. À mon avis, le passage d'une aide au développement au sens large à la stratégie PATCH, plus ciblée, a renforcé le soutien politique auprès de certains groupes d'intérêt, mais l'a affaibli auprès d'autres. Dans leur quête d'une plus grande clarté, les agences d'aide ont perdu le soutien de pans entiers de la coalition humanitaire.

Tout d'abord, l'approche PATCH n'a guère suscité d'intérêt auprès de la quasi-totalité des gouvernements des pays en développement, qui la considéraient, au mieux, comme un simple volet de leurs programmes plus ambitieux. Il en a résulté, sur le plan intérieur, que les instances de politique étrangère ont cessé de percevoir les agences d'assistance de leur pays comme un élément essentiel de sa stratégie globale. Ce manque de soutien politique a entraîné une perte importante.

Deuxièmement, le passage d'une politique axée sur une croissance économique généralisée à une politique de PATCH a réduit l'intérêt du « secteur privé » national pour l'aide au développement aux seules ONG et entreprises. Seuls les altruistes purs et durs, jamais majoritaires ni véritablement influents dans aucun pays, ont conservé ce soutien.

Pour qu'une politique publique soit efficace, il est indispensable de maintenir une coalition suffisante d'acteurs au sein du processus décisionnel politique. Réduire la taille de cette coalition revient à se jeter volontairement dans le vide sur un toboggan. On ne peut s'étonner de se retrouver en bas.

Il ne s'agit pas là de la critique habituelle de l'aide. Elle n'a pas « échoué », ni été particulièrement « inutile » ou « inefficace ». Mon argument est à bien des égards l'inverse. En cherchant à démontrer plus efficacement et à optimiser les coûts pour produire des résultats concrets et significatifs, le champ d'action de l'aide s'est restreint. Et même lorsque cette approche a permis de rendre l'aide bilatérale plus rentable pour contrer les effets néfastes du sous-développement, elle a eu deux autres conséquences.

Premièrement, elle a rendu l'aide bilatérale au développement de moins en moins pertinente au regard des objectifs de développement nationaux réels de la quasi-totalité des pays en développement. Deuxièmement, elle a réduit le soutien de groupes d'intérêts nationaux clés qui soutenaient cette aide en raison de ses effets bénéfiques à l'échelle mondiale, mais pas nécessairement en lien avec les intérêts nationaux fondamentaux.

L'avenir de l'aide au développement ne réside pas dans des débats sur la contribution directe des projets de l'USAID (ou d'autres agences) à « sauver des vies ». Pour survivre, les agences bilatérales doivent regagner le soutien des acteurs politiques influents en défendant les intérêts nationaux des pays donateurs. Un élément clé de cette démarche est de faire de l'aide au développement un véritable partenariat avec les pays bénéficiaires, afin de promouvoir une vision globale du développement national.

Lant Pritchett travaille dans le domaine du développement depuis 40 ans, dont 20 à la Banque mondiale et 20 dans le milieu universitaire (Harvard HKS, Oxford BSG, LSE SPP). Ses recherches et ses interventions couvrent divers domaines, notamment la croissance économique, l'éducation, la protection sociale, la gouvernance et les capacités de l'État, ainsi que la mobilité de la main-d'œuvre. Il a co-écrit avec David Dollar le rapport de la Banque mondiale de 1998 intitulé « Évaluer l'aide : ce qui fonctionne, ce qui ne fonctionne pas et pourquoi ».

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