Гибель гуманитарной помощи стала политическим самоубийством.

Расформирование USAID администрацией Трампа было внезапным, странным, масштабным и, в лучшем случае, сомнительно законным. Оно подняло целый ряд специфических для Америки вопросов: пределы исполнительной власти, роль Конгресса, потенциальные негативные последствия внезапного прекращения государственных программ и полномочия судебной власти предотвращать или устранять ущерб, нанесенный организации.

Но USAID — не единственное агентство по оказанию помощи, пережившее серьезные потрясения.

С 2009 года многие страны упразднили или понизили статус своих исторически независимых, полуавтономных или министерских агентств по развитию. В 2009 году полуавтономное новозеландское агентство помощи NZAID было (повторно) объединено с Министерством иностранных дел и торговли и понижено до статуса министерства. В 2013-2014 годах австралийское агентство помощи AusAID было без каких-либо консультаций объединено с Министерством иностранных дел и торговли. В 2013 году канадское агентство развития CIDA было объединено с Министерством иностранных дел, торговли и развития. А в 2020 году британское Министерство международного развития (DfID) было объединено с новым Министерством иностранных дел, по делам Содружества и развития.

Изменения в сфере помощи развитию характерны не только для англоязычных стран. В Дании в 2024 году был упразднен отдельный министр по вопросам сотрудничества в области развития. 20 февраля 2025 года правительство Нидерландов опубликовало программное заявление , в котором объявило о структурном сокращении бюджета на 2,4 миллиарда евро и существенном изменении целей и содержания помощи с заявленным акцентом на продвижение интересов Нидерландов. Немецкое коалиционное правительство недавно реформировало свое агентство по оказанию помощи, чтобы оно больше соответствовало национальным интересам. В июне 2026 года правительство Швейцарии предложило реорганизацию своей структуры помощи с целью более эффективного продвижения экономических интересов Швейцарии.

По предварительным данным ОЭСР, объем международной помощи в целях развития в постоянных долларах сократился на 48,7 млрд долларов в период с 2023 по 2025 год, что составляет падение на 29 процентов и является самым большим в истории.

Обсуждение событий вокруг USAID в отрыве от контекста упускает из виду более широкую картину. Я утверждаю, что в течение последних нескольких десятилетий национальные организации по оказанию иностранной помощи проводили в корне ошибочную политическую стратегию. Агентства по оказанию помощи сузили сферу двусторонней помощи до прямых действий, вместо того чтобы реально помогать развивающимся странам в достижении их более широких национальных целей развития.

Это имело положительный эффект, сделав их вклад в достижение конкретных результатов более наглядным и, следовательно, облегчив его продвижение. Но такая сужение фокуса также ослабило основные элементы политической поддержки, что в конечном итоге привело к понижению статуса организации и сокращению бюджета.

Прервав политическую поддержку — свои каналы связи — они совершили эвтаназию.

Зачем нужна помощь в целях развития?

Понятие «развитие» возникло как геополитический ответ на формальную деколонизацию после Второй мировой войны. Широко признавалось, что мир в целом выиграет, если новообразованные независимые государства также станут «развитыми».

Первоначальные подходы были сосредоточены на структурных преобразованиях и росте, исходя из предположения, что страны, достигшие более высоких уровней национального развития — более производительной экономики, более компетентной администрации, более отзывчивой политической системы — также улучшат благосостояние своих граждан.

Это предположение в значительной степени оказалось верным. В целом, страны, пережившие структурные преобразования в процессе национального развития, добились огромного прогресса в материальном благополучии, практически искоренив крайнюю нищету, обеспечив всеобщее образование, увеличив продолжительность жизни и снизив бремя болезней.

Однако со временем этот подход к структурным преобразованиям утратил популярность. Он воспринимался как неэффективный, сложный для оценки и приносящий выгоду элите развивающихся стран. В десятилетия после 1990 года помощь вместо этого сосредоточилась на смягчении конкретных, прямых негативных последствий для благополучия человека, являющихся результатом недостаточного национального развития. Это сместило помощь в целях развития от широкой, системной трансформации стран — того, что Фукуяма называет «достижением уровня Дании» — к проектам, ориентированным на целенаправленное (на страны и отдельных лиц внутри стран) смягчение конкретных негативных последствий (например, здравоохранение/питание/образование/доступ к кредитам/нехватка навыков).

Я называю этот альтернативный подход к оказанию помощи в целях развития проектно-ориентированным и целенаправленным противодействием вреду (PATCH). Я использую эту профессиональную аббревиатуру, поскольку она не накладывает никаких негативных ассоциаций (например, не относится к обозначению помощи в целях развития как «благотворительности») и охватывает как «гуманитарную» работу по реагированию на кризисы (землетрясения, непогода, конфликты), так и более рутинную программную помощь такого типа (например, медицинские клиники, школы, профессиональная подготовка, микрофинансирование).

Подход PATCH имел три важных политических преимущества в странах-донорах.

Во-первых, вы можете сфотографировать PATCH. Я не шучу, когда говорю, что это преимущество. Направление двусторонней помощи на конкретные проекты позволяет агентствам заявлять о результатах своей работы. Они могут буквально показать налогоплательщикам фотографию улыбающегося ребенка, сидящего в классе, или женщины и ее предприятия после получения микрокредита. Это гораздо более фотогенично и, по крайней мере, кажется более конкретным и ощутимым, чем действия по укреплению потенциала центрального банка в управлении инфляцией или министерств в выборе, планировании и реализации собственных проектов.

Во-вторых, это читаемо. PATCH отвечает старой поговорке о том, что «международная помощь переводит деньги от бедных людей в богатых странах к богатым людям в бедных странах». Агентства могут предоставить бухгалтерскую документацию о своих переводах конкретным получателям, которые не являются богатыми.

В-третьих, в странах, отстающих в национальном развитии, действительно существуют неотложные проблемы, требующие решения. Направляя усилия на удовлетворение насущных потребностей в наиболее уязвимых регионах, скромные ресурсы, предоставляемые донором, могут «изменить ситуацию к лучшему». Не обязательно доводить ВВП на душу населения до уровня таких стран, как Южная Корея, или добиваться повышения потенциала государства в масштабах всего страны. Для того чтобы проект PATCH считался успешным, достаточно было бы просто достичь ограниченных целей проекта, преодолев при этом серьезные проблемы.

Но это также снижает ожидания — вместо того чтобы стремиться к системе образования, которая выпускает ученых мирового класса, донор мог бы помочь достичь последнего этапа всеобщего завершения начального образования, сосредоточив внимание на тех группах населения, которые не посещают школу.

Цели развития тысячелетия 2000 года стали образцом: они были сосредоточены лишь на нескольких задачах с очень низкими требованиями. В сфере здравоохранения существовали целевые показатели и механизмы отслеживания лишь для ограниченного числа показателей здоровья — детской смертности, материнской смертности и трех названных заболеваний. Ключевые аспекты функционирующей системы здравоохранения, по-видимому, выходили за рамки помощи в целях развития.

Когда донор финансирует хорошо продуманный проект, и он успешно реализуется, программа PATCH может быть очень эффективной в смягчении негативных последствий и улучшении мира. Это имеет огромную привлекательность для избирателей из стран-доноров, чья мотивация основана на альтруизме. Действительно, многие утверждают, что переход от более широких целей к более узкому подходу PATCH сделал двустороннюю помощь в целях развития более эффективной, подотчетной и «основанной на фактических данных».

Однако иностранная помощь никогда не была исключительно альтруистическим актом. Исторически сложилось так, что политическая поддержка помощи в целях развития основывалась на трех составляющих: (i) внешнеполитических интересах, (ii) интересах частного сектора и (iii) глобальном альтруизме (общем и частном). Двусторонняя иностранная помощь в рамках программы PATCH, возможно, и увеличила поддержку тех, кто привержен глобальному альтруизму, но также снизила поддержку двух из трех составляющих. Одноногий стул неустойчив — и теперь он упал.

Иностранная помощь и цели внешнеполитических интересов

Внешнеполитические круги в стране-доноре поддерживают двустороннюю помощь в той мере, в какой она рассматривается как полезная тактика для продвижения общей глобальной стратегии страны-донора. Когда двусторонняя помощь усиливает влияние страны-донора, внешнеполитические интересы могут стать мощным внутриполитическим союзником.

Эта мотивация была ключевой для поддержки в эпоху холодной войны. Многие западные правительства, включая США, рассматривали иностранную помощь как средство предотвращения сближения с Советским Союзом, что было прямо указано в речи Джона Кеннеди 1961 года, объявляющей о создании USAID. Поскольку СССР активно участвовал в международных делах, США и другие страны должны были поступать так же.

После окончания холодной войны четкого идеологического противника больше не существовало. Внешнеполитические цели стран-доноров стали более размытыми и дифференцированными. Некоторые страны сосредоточились на поддержании прочных отношений в своих региональных блоках, но многие другие сохранили глобальную перспективу. Они по-прежнему рассматривали иностранную помощь как средство создания «мягкой силы».

Однако подход PATCH не очень эффективен в создании той мягкой силы, к которой стремятся внешнеполитические структуры, по трем причинам.

Во-первых, программа PATCH просто не фокусируется на тех, кто обладает властью в странах-получателях. Хотя некоторые виды такой помощи могут способствовать формированию в целом благоприятного мнения о стране у рядового гражданина, это не обязательно означает обретение власти нужными людьми на нужных местах. Даже в такой демократической стране, как США, влияние общественного мнения на государственную политику не очень велико, и особенно слабо оно проявляется в вопросах внешней политики. В слабых политических системах, можно предположить, общественное мнение будет иметь еще меньшее значение. Когда помощь максимально направлена на смягчение последствий, обратным следствием является то, что элита (или даже средний класс) получит наименьшую выгоду.

Кроме того, помощь в рамках программы PATCH часто не соответствует целям правительства страны назначения. Эти правительства зачастую заинтересованы в устойчивом, быстром и широкомасштабном экономическом росте, а также в системных улучшениях в ключевых секторах, таких как инфраструктура (водоснабжение, электроэнергетика, транспорт), безопасность, правопорядок, образование и здравоохранение. Помощь, не способствующая достижению этих ключевых целей, неизбежно приводит к снижению «мягкой силы» для влияния на поведение правительства страны-получателя по вопросам, наиболее важным для внешнеполитической элиты.

Во-вторых, у программы PATCH есть существенный недостаток как у инструмента мягкой силы для реализации глобальных планов стран-доноров. Она, как правило, фокусируется на странах, испытывающих трудности, и, почти по определению, это не те страны, которые обладают глобальной властью и влиянием.

Возможно, существует некоторое совпадение между странами, наиболее нуждающимися в поддержке, и странами, наиболее важными для стран-доноров, но любое такое совпадение является скорее случайным совпадением, чем преднамеренным действием. Например, в результате обзора двусторонней помощи, проведенного Великобританией в 2011 году, DFID определило в качестве приоритетных 28 стран, из которых 18 находились в странах Африки к югу от Сахары, шесть — в Южной Азии, две — в бывшем СССР и две — на Ближнем Востоке. Возможно, это было эффективным определением приоритетов для смягчения негативных последствий недостаточного национального развития, но это вряд ли тот список стран, в которых великая держава хотела бы иметь влияние.

Целенаправленная помощь при крайней нищете делает этот компромисс особенно очевидным. Предположим, в интересах сосредоточения помощи на странах с крайней нищетой, двустороннее агентство будет ориентироваться на те страны, где более 20% населения живут в условиях крайней нищеты. С технологической точки зрения это не является неразумным. Но такое благонамеренное целенаправленное оказание помощи при нищете оставит за бортом 21 из 28 крупнейших развивающихся стран — по численности населения. Семь стран с высоким уровнем бедности — Пакистан, Нигерия, Эфиопия, ДР Конго, Танзания, Кения и Уганда — действительно сталкиваются с серьезными проблемами, но они не составляют глобальную внешнеполитическую стратегию. На их долю приходится менее 10% всего населения развивающихся стран — и еще меньше глобальной мощи.

Внешнеполитические интересы, напротив, как правило, сосредоточены на отношениях с крупными и влиятельными странами. Их меньше интересуют отношения с Малави и больше — отношения с Китаем. Программа PATCH не продвигает национальные интересы страны-донора, и поэтому внешнеполитические интересы справедливо мало интересуются ею. Направленная на смягчение последствий ущерба программа не может обеспечить глобально значимую «мягкую силу».

Рассмотрим мысленный эксперимент: представьте, что проходит часовая личная встреча между главой государства любой из крупных развивающихся стран, изображенных на рисунке выше, и главой государства крупной страны-донора (США, Великобритания, Япония, Германия, Нидерланды). Для какой из этих стран вы можете представить, чтобы руководство развивающейся страны захотело включить вопрос о двусторонней помощи со стороны страны-донора в повестку дня встречи?

Можно утверждать, что цели PATCH и внешнеполитической элиты пересекаются в ситуациях войны, конфликтов и краха государств. В подобных ситуациях гуманитарные потребности огромны , и проектный подход является единственным действенным каналом. Однако гуманитарные организации, работающие по модели PATCH, часто сталкиваются с трудностями, когда пытаются оказывать что-либо, кроме немедленной гуманитарной помощи.

Программа PATCH может успешно предоставлять жизненно важные услуги, но не обязательно помогает правительствам наращивать устойчивый потенциал — или даже выживать как государство. Хорошим примером является базовый пакет медицинских услуг (BPHS), финансируемый USAID и Всемирным банком и запущенный в 2003 году. Состояние здоровья в Афганистане значительно улучшилось, и BPHS считается весьма эффективным. Однако он был реализован в основном по контрактам с НПО, и поэтому не способствовал ни легитимности афганского правительства, ни созданию устойчивого местного потенциала. Отдельные афганцы получили существенную выгоду, но афганское государство, по сути, не имело никакого отношения к программе.

После того, как на восстановление было потрачено почти 60 миллиардов долларов (не считая военных расходов США и поддержки военных и сил безопасности), афганское государство рухнуло за считанные дни.

Национальные экономические интересы

Мягкая сила — это, конечно, хорошо, но её нельзя измерить в долларах. Неудивительно, что законодатели говорят что-то вроде: «Я согласен, что наша помощь приносит важные выгоды людям в странах-получателях, и я понимаю, что она может укрепить глобальное влияние нашей страны, но каковы конкретные выгоды для моих избирателей?» Политики любят взаимовыгодные ситуации так же, как и все остальные; в идеальном мире иностранная помощь приносила бы как мягкую силу, так и хотя бы некоторую сумму денег в национальную экономику.

Исторически на этот вопрос был простой ответ. Иностранная помощь, ориентированная на экономический рост, увеличивала экспорт стран-доноров и, следовательно, создавала рабочие места двумя способами.

Во-первых, инвестиции в инфраструктуру (дороги, электростанции, плотины, порты) имели ключевое значение для повышения и поддержания экономического роста в развивающихся странах. Эти инвестиции требовали сложных капитальных товаров, которые, как правило, производили страны-доноры, а двусторонние программы помощи могли даже склонять выбор в пользу страны-донора (с механизмами, варьирующимися от прямой привязки помощи к закупкам стран-доноров до простого «подталкивания»).

Во-вторых, результатом экономического роста стало повышение доходов в стране-получателе. С ростом доходов люди потребляют больше импортных товаров; а экспортные фирмы в странах-донорах, по крайней мере, потенциально могли получить косвенную выгоду.

Если ключевые компании страны получают дополнительные продажи благодаря помощи, это создает мощную поддержку для этой помощи. Рост отечественных фирм может даже увеличить количество рабочих мест в избирательных округах законодателей, что делает помощь полезной для законодателей.

Однако подход PATCH не претендует на содействие экономическому росту и, следовательно, не может претендовать на роль инструмента в стимулировании экспорта стран-доноров. Хотя существуют частные фирмы (как некоммерческие, так и коммерческие), которые реализуют проекты и создают определенные рабочие места, эти фирмы малы и, по сути, являются клиентами агентства помощи, а значит, не привносят существенного дополнительного влияния в политику оказания помощи. Существует существенная политическая разница между иностранной помощью, увеличивающей продажи крупных отечественных фирм — привносящей влияние извне индустрии помощи — и фирмами, основным источником дохода которых являются контракты на оказание помощи.

Эта более слабая связь с частными интересами делает помощь гораздо более политически уязвимой. Примечательно, что реформа и реструктуризация агентств, оказывающих помощь, почти всегда прямо подчеркивают цель большего соответствия национальным интересам страны-донора и часто упоминают содействие экспорту страны как цель оказания помощи.

Эвтаназия: Снизилось ли количество случаев двусторонней помощи в самоубийстве из-за того, что она стала оказывать меньшее воздействие?

Можно предположить, что исчезновение независимых гуманитарных организаций стало неизбежным следствием геополитических изменений. Возможно, снижение значимости двусторонней помощи стало неизбежным результатом окончания холодной войны.

Другая точка зрения заключается в том, что «международное развитие» стало жертвой собственного успеха. Действительно, с 1990 года крайняя нищета значительно сократилась, детская смертность снизилась, а число детей, никогда не посещающих школу, упало до очень низкого уровня. Можно утверждать, что это неизбежно и справедливо приведет к сокращению обязательств стран-доноров в области международного развития.

Я не думаю, что какая-либо из этих причин является единственной причиной сокращения двусторонней помощи. Я считаю, что переход от широкой помощи развитию к более узкой стратегии PATCH усилил политическую поддержку среди одних групп населения, но снизил её среди других. В стремлении к большей прозрачности агентства по оказанию помощи потеряли поддержку ключевых участников коалиции по оказанию помощи.

Во-первых, подход PATCH мало интересовал почти все правительства развивающихся стран, которые рассматривали этот метод смягчения последствий, в лучшем случае, лишь как небольшую составляющую своих собственных, более амбициозных планов. Это привело к тому, что внешнеполитические структуры перестали рассматривать агентства помощи своих стран как важную составляющую глобальной стратегии. Это лишило их одной из опор политической поддержки.

Во-вторых, переход от ориентации на широкомасштабный экономический рост к программе PATCH означал, что интерес внутреннего «частного сектора» к помощи свелся к НПО и подрядчикам. Единственными оставшимися сторонниками были чистые альтруисты — никогда не составлявшие большинства и не являвшиеся обычно влиятельной группой ни в одной стране.

Для успешной государственной политики необходимо поддерживать достаточную коалицию участников в рамках фактического процесса принятия политических решений. Сокращение численности этой коалиции равносильно добровольному залезанию на горку и отталкиванию от неё. Не стоит удивляться, оказавшись на самом дне.

Это не обычная критика помощи. Она не «провалилась», не была ни «расточительной», ни «неэффективной». Мой аргумент во многом противоположен. Стремясь к большей очевидной успешности и экономической эффективности в достижении видимых и значительных результатов, программа помощи сузилась. И даже когда такой подход сделал двустороннюю помощь более экономически эффективной в противодействии вреду от отсутствия развития, он имел два других эффекта.

Во-первых, это привело к тому, что двусторонняя помощь в целях развития стала все менее и менее актуальной для реальных национальных целей развития почти всех развивающихся стран. Во-вторых, это уменьшило поддержку со стороны ключевых внутренних групп, которые поддерживали помощь, потому что она приносила пользу всему миру, но не способствовала реализации ключевых национальных интересов.

Будущее помощи в целях развития заключается не в спорах о том, способствовали ли проекты USAID (или других агентств) непосредственно «спасению жизней». Для выживания двусторонних агентств необходимо вернуть поддержку влиятельных политических деятелей, поддерживая национальные интересы стран-доноров. Ключевым элементом этого является превращение помощи в целях развития в партнерство со странами-получателями в продвижении широкого видения национального развития.

Лант Притчетт проработал в сфере развития 40 лет: 20 лет во Всемирном банке, 20 лет в академической среде (Гарвард, Гарвардская школа бизнеса, Оксфордская школа бизнеса, Лондонская школа экономики и социальных наук). Он занимался исследованиями и практикой в различных областях, включая экономический рост, образование, социальную защиту, управление и потенциал государства, а также мобильность рабочей силы. Он был соавтором (вместе с Дэвидом Долларом) доклада Всемирного банка 1998 года «Оценка помощи: что работает, что не работает и почему».

Если у вас есть комментарии к этой статье или вы хотите принять участие в обсуждении, пожалуйста, отправьте их по электронной почте на адрес letters@indevelopmentmag.com. Ответы будут опубликованы в разделе писем читателей.