A morte da ajuda humanitária foi um suicídio político.

O desmantelamento da USAID pela administração Trump foi repentino, estranho, intenso e, no mínimo, questionavelmente legal. Levantou uma série de questões específicas dos Estados Unidos: os limites do poder executivo, o papel do Congresso, as potenciais consequências negativas de interrupções abruptas em programas governamentais e o poder do judiciário para prevenir ou remediar danos organizacionais.

Mas a USAID não é a única agência de ajuda humanitária que sofreu grandes transtornos.

Desde 2009, muitos países eliminaram ou rebaixaram suas agências de desenvolvimento historicamente independentes, semiautônomas ou de nível ministerial. Em 2009, a agência de ajuda semiautônoma da Nova Zelândia, NZAID, foi (re)fundida no Ministério das Relações Exteriores e Comércio e rebaixada à categoria de departamento. Em 2013-14, a agência de ajuda australiana, AusAID, foi sumariamente e sem qualquer consulta, incorporada ao Departamento de Relações Exteriores e Comércio. Em 2013, a agência de desenvolvimento do Canadá, CIDA, foi incorporada ao Departamento de Relações Exteriores, Comércio e Desenvolvimento. E em 2020, o Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (DfID) foi incorporado ao novo Ministério das Relações Exteriores, da Commonwealth e do Desenvolvimento.

As mudanças na ajuda ao desenvolvimento não são exclusivas da Anglosfera. O Ministério da Cooperação para o Desenvolvimento da Dinamarca foi extinto em 2024. O governo holandês publicou uma declaração política em 20 de fevereiro de 2025, anunciando um corte estrutural no orçamento de € 2,4 bilhões e uma grande mudança nos objetivos e no conteúdo da ajuda, com foco declarado na promoção dos interesses holandeses. O governo de coalizão alemão reformou recentemente sua agência de ajuda para alinhá-la mais aos interesses nacionais. Em junho de 2026, o governo suíço propôs uma reformulação em sua estrutura de ajuda com o objetivo de promover de forma mais eficaz os interesses econômicos suíços.

A OCDE informou que os números preliminares sugerem que a ajuda internacional ao desenvolvimento, em dólares constantes, caiu US$ 48,7 bilhões entre 2023 e 2025, uma queda de 29%, a maior da história.

Discutir os eventos em torno da USAID isoladamente nos impede de enxergar o panorama geral. Argumento que, nas últimas décadas, as organizações nacionais de assistência externa têm seguido uma estratégia política fundamentalmente equivocada. As agências de ajuda restringiram o foco da assistência bilateral a meras ações diretas, em vez de, de fato, auxiliar os países em desenvolvimento a progredirem em seus objetivos nacionais de desenvolvimento mais amplos.

Isso teve o efeito positivo de tornar sua contribuição para resultados específicos mais legível e, portanto, mais fácil de vender. Mas esse foco mais restrito também enfraqueceu elementos essenciais do apoio político, o que acabou resultando em rebaixamento organizacional e cortes orçamentários.

Ao cortar seu apoio político — seus meios de subsistência — eles cometeram suicídio assistido.

Por que a ajuda ao desenvolvimento?

O campo do “desenvolvimento” surgiu como uma resposta geopolítica à descolonização formal do período pós-Segunda Guerra Mundial. Era amplamente reconhecido que o mundo como um todo se beneficiaria se os estados recém-independentes também pudessem se tornar “desenvolvidos”.

As abordagens iniciais focaram na transformação estrutural e no crescimento, partindo do pressuposto de que os países que alcançaram níveis mais elevados de desenvolvimento nacional — economias mais produtivas, administração mais competente, sistemas políticos mais responsivos — também melhorariam o bem-estar de seus cidadãos.

Essa suposição estava em grande parte correta. Em geral, os países que vivenciaram as transformações estruturais do desenvolvimento nacional apresentaram enormes avanços no bem-estar material, eliminando essencialmente a pobreza extrema, alcançando a educação universal, aumentando a expectativa de vida e limitando a incidência de doenças.

Com o tempo, porém, essa abordagem de transformação estrutural caiu em desuso. Passou a ser vista como ineficaz, difícil de avaliar e como benéfica para a elite dos países em desenvolvimento. Nas décadas que se seguiram a 1990, a ajuda passou a se concentrar na mitigação de danos específicos e diretos ao bem-estar humano, resultantes da falta de desenvolvimento nacional. Isso deslocou a assistência ao desenvolvimento da transformação ampla e sistêmica dos países — o que Fukuyama chama de “chegar à Dinamarca” — para projetos focados na mitigação direcionada (a países e indivíduos dentro dos países) de danos específicos (por exemplo, saúde/nutrição/educação/acesso ao crédito/falta de habilidades).

Chamo essa abordagem alternativa para a prestação de assistência ao desenvolvimento de Combate Projetizado e Direcionado a Danos (PATCH, na sigla em inglês). Uso essa sigla técnica porque ela não carrega nenhuma conotação negativa (como rotular a assistência ao desenvolvimento como "caridade") e abrange tanto o trabalho "humanitário" em resposta a crises (terremoto, desastres naturais, conflitos) quanto a assistência programada mais rotineira desse tipo (por exemplo, clínicas de saúde, escolas, treinamento profissional, microfinanças).

A abordagem PATCH apresentou três grandes vantagens políticas nos países doadores.

Primeiro, você pode tirar uma foto do PATCH. Não estou sendo irônico ao afirmar isso como um benefício. Direcionar a assistência bilateral para projetos específicos permite que as agências reivindiquem a autoria do impacto. Elas podem literalmente mostrar aos contribuintes a foto de uma criança sorridente sentada em uma sala de aula ou de uma mulher e seu empreendimento após receberem microcrédito. Isso é muito mais fotogênico e, pelo menos, parece mais concreto e tangível do que ações para fortalecer a capacidade de um banco central de gerenciar a inflação ou de ministérios de escolher, planejar e implementar seus próprios projetos.

Em segundo lugar, é legível. O PATCH responde ao antigo ditado de que “a ajuda internacional transfere dinheiro de pessoas pobres em países ricos para pessoas ricas em países pobres”. As agências podem mostrar um rastro contábil documental de suas transferências para beneficiários específicos, que não são ricos.

Em terceiro lugar, em países com baixo desenvolvimento nacional, existem problemas urgentes a serem resolvidos. Ao priorizar as necessidades prementes em locais carentes, os recursos modestos fornecidos pelo doador podem "fazer a diferença". Não é necessário levar um país ao PIB per capita de um caso de sucesso em desenvolvimento como a Coreia do Sul, nem gerar ganhos generalizados na capacidade estatal. Para que o PATCH seja considerado um sucesso, bastaria atingir metas limitadas do projeto, mesmo diante de problemas graves.

Mas isso também diminui as expectativas — em vez de buscar um sistema educacional que produza cientistas de classe mundial, o doador poderia ajudar a alcançar a última etapa da conclusão universal do ensino fundamental, direcionando seus esforços para as populações fora da escola.

Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio de 2000 foram o paradigma: eles se concentravam em apenas algumas metas muito ambiciosas. Na área da saúde, havia apenas metas e monitoramento para resultados limitados — mortalidade infantil, mortalidade materna e três doenças específicas. Aspectos essenciais de um sistema de saúde funcional estavam aparentemente fora do alcance da ajuda ao desenvolvimento.

Quando o doador financia um projeto bem concebido e este é bem implementado, o PATCH pode ser muito eficaz na mitigação de danos e na melhoria do mundo. Isso tem um enorme apelo para os eleitores dos países doadores cuja motivação é o altruísmo. De fato, muitos argumentam que a mudança de objetivos mais amplos para uma abordagem PATCH mais específica tornou a assistência bilateral ao desenvolvimento mais eficaz, transparente e baseada em evidências.

Mas a ajuda externa nunca se resumiu apenas ao altruísmo. Historicamente, os três pilares do apoio político à assistência ao desenvolvimento eram: (i) interesses de política externa, (ii) interesses comerciais do setor privado e (iii) altruísmo global (geral e específico). A assistência externa bilateral do PATCH pode ter aumentado o apoio daqueles comprometidos com o altruísmo global, mas também reduziu o apoio de dois dos três pilares. Um banquinho de uma perna só não é estável — e agora caiu.

Assistência externa e os objetivos dos interesses da política externa

O establishment de política externa de um país doador apoia a assistência bilateral na medida em que a considera uma tática útil para promover a estratégia global geral do país doador. Quando a assistência bilateral aumenta a influência de um país doador, os interesses de política externa podem se tornar um poderoso aliado político interno.

Essa motivação foi fundamental para o apoio durante a Guerra Fria. Muitos governos ocidentais, incluindo os EUA, viam a ajuda externa como útil para evitar o alinhamento com a União Soviética, um argumento explicitado no discurso de JFK em 1961, ao anunciar a criação da USAID. Como a URSS estava ativamente engajada no exterior, os EUA e outros países precisavam fazer o mesmo.

Após o fim da Guerra Fria, não havia mais um inimigo ideológico claro. Os objetivos da política externa dos países doadores tornaram-se mais difusos e diferenciados. Alguns países concentraram-se em manter relações sólidas em seus blocos regionais, mas muitos outros mantiveram uma perspectiva global. Eles continuariam a ver a ajuda externa como um meio de gerar "poder brando".

Mas a abordagem PATCH não é muito eficaz para gerar o poder brando que o establishment da política externa tanto almeja, por três motivos.

Em primeiro lugar, o PATCH simplesmente não se concentra naqueles que detêm o poder nos países beneficiários. Embora alguns tipos de assistência possam contribuir para criar uma visão geralmente favorável do país no cidadão comum, isso não se traduz necessariamente em poder junto às pessoas certas nos lugares certos. Mesmo em uma democracia como os EUA, a influência da opinião pública sobre as políticas governamentais não é muito forte e é especialmente fraca em questões de política externa. Em sistemas políticos frágeis, pode-se imaginar que a opinião pública teria ainda menos importância. Quando a assistência é direcionada principalmente para a mitigação de danos, a implicação inversa é que as elites (ou mesmo a classe média) serão as menos beneficiadas.

Além disso, a assistência do PATCH muitas vezes não se alinha com os objetivos do governo no país de destino. Esses governos geralmente estão interessados em crescimento econômico sustentado, rápido e abrangente, bem como em melhorias sistêmicas em setores-chave como infraestrutura (água, energia, transporte), segurança, ordem pública, educação e saúde. A assistência que não contribui para essas agendas centrais necessariamente produz menos poder brando para influenciar o comportamento do governo beneficiário em questões que são de maior interesse para a elite da política externa.

Em segundo lugar, o PATCH tem uma limitação inerente como ferramenta de soft power para as agendas globais dos países doadores. Ele tende a se concentrar em países que estão em dificuldades e, quase por definição, esses não são países globalmente poderosos e influentes.

Pode haver alguma sobreposição entre os países que mais precisam de apoio e aqueles mais importantes para os países doadores, mas qualquer sobreposição desse tipo é mera coincidência, e não intencional. Por exemplo, a revisão da ajuda bilateral do Reino Unido em 2011 resultou na priorização, pelo DFID, de 28 países, dos quais 18 estavam na África Subsaariana, seis no Sul da Ásia, dois na antiga URSS e dois no Oriente Médio. Essa priorização pode ter sido eficaz para mitigar os danos da falta de desenvolvimento nacional, mas dificilmente é a lista de lugares onde uma grande potência gostaria de ter influência.

O combate à pobreza extrema torna essa relação de troca particularmente clara. Suponha que, com o objetivo de concentrar a assistência na pobreza extrema, uma agência bilateral selecione como alvo os países com mais de 20% de sua população em situação de extrema pobreza. Do ponto de vista técnico, isso não é irracional. Mas essa estratégia bem-intencionada de combate à pobreza deixaria 21 dos 28 maiores países em desenvolvimento — em termos populacionais — de fora da lista. Os sete países com altos índices de pobreza — Paquistão, Nigéria, Etiópia, República Democrática do Congo, Tanzânia, Quênia e Uganda — de fato enfrentam desafios formidáveis, mas não se encaixam em uma estratégia global de política externa. Eles representam menos de 10% da população total dos países em desenvolvimento — e uma parcela ainda menor do poder global.

Em contrapartida, os interesses da política externa tendem a se concentrar nas relações com países grandes e poderosos. Estes demonstram menos interesse na relação com o Malawi e mais interesse na relação com a China. O PATCH não promove os interesses nacionais do país doador e, portanto, justificadamente, os interesses da política externa têm pouco interesse nele. Visar a mitigação de danos não pode gerar um "poder brando" de importância global.

Considere o seguinte exercício mental: imagine uma reunião individual de uma hora entre o chefe de Estado de um dos grandes países em desenvolvimento representados na figura acima e o chefe de Estado de um grande país doador (EUA, Reino Unido, Japão, Alemanha, Holanda). Para qual desses países você consegue imaginar a liderança do país em desenvolvimento querendo incluir a assistência bilateral do país doador na pauta da reunião?

Pode-se argumentar que os objetivos do PATCH e da elite da política externa se sobrepõem em situações de guerra, conflito e falência de Estados. Nesses casos, as necessidades humanitárias são imensas e a abordagem por projetos é o único canal viável. No entanto, as agências de ajuda que se concentram no PATCH frequentemente enfrentam dificuldades quando tentam fornecer algo além de socorro humanitário imediato.

O PATCH pode ser bem-sucedido na prestação de serviços essenciais, mas não necessariamente ajuda os governos a desenvolverem capacidades sustentáveis — ou mesmo a sobreviverem como Estado. O Pacote Básico de Serviços de Saúde (BPHS), financiado pela USAID e pelo Banco Mundial e iniciado em 2003, é um bom exemplo. As condições de saúde no Afeganistão melhoraram enormemente e o BPHS é considerado altamente eficaz. No entanto, foi implementado em grande parte por meio de contratos com ONGs e, portanto, não contribuiu para a legitimidade do governo afegão nem para a construção de capacidades locais duradouras. Os afegãos individualmente se beneficiaram substancialmente, mas o Estado afegão não tinha, essencialmente, nenhum interesse no programa.

Após quase 60 bilhões de dólares gastos em reconstrução (sem incluir os gastos militares dos EUA ou o apoio às forças militares e de segurança), o Estado afegão entrou em colapso em questão de dias.

Interesses econômicos nacionais

O poder brando é ótimo, mas não pode ser medido em dólares. Não é de surpreender que legisladores digam coisas como: "Concordo que nossa assistência produz benefícios importantes para as pessoas nos países receptores e entendo que ela possa aumentar o poder global do nosso país, mas quais são os benefícios concretos para meus eleitores?". Políticos adoram situações em que todos ganham, tanto quanto nós; em um mundo ideal, a ajuda externa traria tanto poder brando quanto pelo menos algum dinheiro para a economia nacional.

Historicamente, havia uma resposta simples para isso. A ajuda externa focada no crescimento econômico aumentava as exportações dos países doadores e, consequentemente, criava empregos de duas maneiras.

Em primeiro lugar, o investimento em infraestrutura (estradas, usinas de energia, barragens, portos) foi fundamental para impulsionar e sustentar o crescimento nos países em desenvolvimento. Esses investimentos exigiam bens de capital sofisticados que os países doadores tendiam a produzir — e os programas de assistência bilateral podiam até mesmo direcionar a escolha para o país doador (com mecanismos que variavam desde a vinculação direta da assistência às compras do país doador até simples incentivos).

Em segundo lugar, o resultado do crescimento econômico foi o aumento da renda no país receptor. Com rendas mais altas, as pessoas consomem mais importações; e as empresas exportadoras nos países doadores eram, pelo menos, potenciais beneficiárias indiretas.

Se as principais empresas de um país obtiverem vendas adicionais graças à ajuda externa, isso cria uma base de apoio poderosa para essa ajuda. O crescimento das empresas nacionais pode até aumentar o número de empregos nas regiões eleitorais dos legisladores, tornando a ajuda útil para eles.

Contudo, a abordagem PATCH não alega promover o crescimento econômico e, portanto, não pode afirmar ser fundamental para impulsionar as exportações do país doador. Embora existam empresas do setor privado (com e sem fins lucrativos) que implementam projetos e geram alguns empregos, essas empresas são pequenas e essencialmente clientes da agência de assistência, conferindo, portanto, pouco ou nenhum poder adicional à política de ajuda. Há uma diferença política substancial entre a ajuda externa que aumenta as vendas de grandes empresas nacionais — trazendo poder de fora do setor de ajuda — e empresas cuja principal fonte de receita são os contratos de ajuda.

Essa menor ligação com interesses privados torna a ajuda muito mais vulnerável politicamente. É notável que a reforma e a reestruturação das agências de assistência quase sempre destacam explicitamente o objetivo de maior alinhamento com os interesses nacionais do país doador e frequentemente mencionam a promoção das exportações do país como uma meta da assistência.

Suicídio assistido: a assistência bilateral diminuiu porque se tornou mais eficiente em fazer menos?

Poder-se-ia acreditar que o desaparecimento das agências de ajuda independentes foi a consequência inexorável das mudanças geopolíticas. Talvez a menor importância da assistência bilateral tenha sido um produto inevitável do fim da Guerra Fria.

Outra perspectiva é a de que o “desenvolvimento internacional” tem sido vítima do próprio sucesso. É verdade que, desde 1990, a pobreza extrema foi drasticamente reduzida, a mortalidade infantil diminuiu e o número de crianças que nunca frequentam a escola caiu para níveis muito baixos. Poderia-se argumentar que isso inevitavelmente, e com razão, reduziria os compromissos dos países doadores com o desenvolvimento internacional.

Não creio que nenhuma dessas seja a única razão para o declínio da ajuda bilateral. Acredito que a mudança da ampla assistência ao desenvolvimento para a estratégia mais específica do PATCH intensificou o apoio político em alguns grupos, mas o reduziu em outros. Na busca por maior transparência, as agências de ajuda perderam o apoio de setores-chave da coalizão de ajuda.

Em primeiro lugar, a abordagem PATCH despertou pouco interesse em quase todos os governos de países em desenvolvimento, que viam essa estratégia de mitigação, na melhor das hipóteses, apenas como um pequeno componente de suas próprias agendas mais ambiciosas. Isso teve como consequência interna que o establishment da política externa deixou de considerar as agências de assistência de seus países como um componente importante de sua estratégia global. Isso cortou um dos pilares do apoio político.

Em segundo lugar, a mudança de foco do crescimento econômico generalizado para o PATCH significou que o interesse do “setor privado” doméstico na assistência foi reduzido a ONGs e empreiteiras. Os únicos apoiadores restantes foram os altruístas puros — que nunca foram maioria nem um grupo tipicamente poderoso em nenhum país.

Políticas públicas bem-sucedidas exigem a manutenção de uma coalizão suficiente de atores dentro do processo decisório político. Reduzir o tamanho dessa coalizão é o mesmo que entrar voluntariamente em um escorregador e se jogar para fora. Você não pode se surpreender ao chegar ao fundo.

Esta não é a crítica usual à ajuda externa. Ela não “fracassou”, nem foi particularmente “desperdiçada” ou “ineficaz”. Meu argumento é, em muitos aspectos, o oposto. Ao tentar demonstrar maior sucesso e custo-benefício na produção de benefícios visíveis e de alto impacto, a agenda da assistência se restringiu. E mesmo quando essa abordagem tornou a assistência bilateral mais eficaz em termos de custo para combater os danos causados pela falta de desenvolvimento, ela teve outros dois efeitos.

Primeiro, tornou a ajuda bilateral ao desenvolvimento cada vez menos relevante para os objetivos reais de desenvolvimento nacional de quase todos os países em desenvolvimento. Segundo, reduziu o apoio de importantes setores nacionais que apoiavam a ajuda porque ela trazia benefícios ao redor do mundo, mas não de maneiras que também apoiassem os principais interesses nacionais.

O futuro da ajuda ao desenvolvimento não reside em discutir se os projetos da USAID (ou de outras agências) contribuíram ou não diretamente para "salvar vidas". Para que as agências bilaterais sobrevivam, elas precisam reconquistar o apoio de atores políticos influentes, defendendo os interesses nacionais dos países doadores. E um elemento fundamental disso é transformar a ajuda ao desenvolvimento em uma parceria com os países receptores, promovendo uma visão abrangente de desenvolvimento nacional.

Lant Pritchett trabalha na área de desenvolvimento há 40 anos, 20 no Banco Mundial e 20 na academia (Harvard HKS, Oxford BSG, LSE SPP). Ele atuou em pesquisa e prática em diversas áreas, incluindo crescimento econômico, educação, proteção social, governança e capacidade estatal, e mobilidade laboral. Foi coautor, com David Dollar, do relatório do Banco Mundial de 1998 intitulado "Avaliando a Ajuda: O Que Funciona, O Que Não Funciona e Por Quê".

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