援助的消亡是一场政治自杀

特朗普政府对美国国际开发署的解散行动来得突然、怪异、激烈，而且充其量也只能说是合法性存疑。这引发了一系列美国特有的问题：行政权力的界限、国会的角色、政府项目突然停止可能带来的负面后果，以及司法部门在防止或弥补机构损害方面的权力。

但美国国际开发署并不是唯一遭受重大动荡的援助机构。

自2009年以来，许多国家撤销或降级了其历史上独立运作、半自治或部级的发展机构。2009年，新西兰半自治援助机构NZAID被（重新）并入外交贸易部，并降级为部门级机构。2013-2014年，澳大利亚援助机构AusAID在未进行任何磋商的情况下，被草率地并入外交贸易部。2013年，加拿大发展机构CIDA并入外交、贸易和发展部。2020年，英国国际发展部（DfID）并入新成立的外交、联邦和发展事务部。

发展援助政策的调整并非英语国家独有。丹麦于2024年撤销了专门负责发展合作的部长职位。荷兰政府于2025年2月20日发布政策声明，宣布削减24亿欧元的结构性预算，并大幅调整援助的目的和内容，明确将重点放在促进荷兰自身利益上。德国联合政府近期也对其援助机构进行了改革，使其更加符合国家利益。瑞士政府于2026年6月提议对其援助结构进行改革，旨在更有效地促进瑞士的经济利益。

经合组织报告称，初步数据显示，2023 年至 2025 年，以不变美元计算的国际发展援助减少了 487 亿美元，降幅达 29%，是历史上最大的降幅。

孤立地讨论美国国际开发署（USAID）的事件忽略了问题的全貌。我认为，过去几十年来，各国对外援助机构奉行了一种从根本上错误的政治策略。援助机构将双边援助的重点局限于直接行动，而没有真正帮助发展中国家在更广泛的国家发展目标方面取得进展。

这带来的积极影响是，他们的贡献对具体成果的呈现更加清晰，也更容易被接受。但这种更为狭窄的关注点也削弱了政治支持的核心要素，最终导致了组织级别下降和预算削减。

通过切断他们的政治支持——他们的生命线——他们实际上是在协助自杀。

为什么需要发展援助？

“发展”领域是二战后正式非殖民化进程中，地缘政治因素的产物。人们普遍认为，如果新独立的国家也能变得“发达”，整个世界都将从中受益。

最初的方法侧重于结构转型和增长，其假设是，国家发展水平更高的国家——经济生产力更高、行政能力更强、政治反应更迅速——也会改善其公民的福祉。

这一假设基本正确。总体而言，经历了国家发展结构转型的国家在物质福祉方面取得了巨大进步，基本消除了极端贫困，实现了普及教育，提高了预期寿命，并减轻了疾病负担。

然而，随着时间的推移，这种结构转型方法逐渐失宠。它被认为效果不佳、难以评估，而且只惠及发展中国家的精英阶层。自1990年以来的几十年里，援助的重点转向减轻因国家发展不足而对人类福祉造成的具体、直接的损害。这使得发展援助的重点从对国家进行广泛的系统性转型——福山称之为“迈向丹麦”——转向以针对特定国家和国家内部个人（例如，健康/营养/教育/信贷获取/技能缺乏）为目标的项目。

我将这种提供发展援助的替代方法称为“项目化和目标性危害应对”（PATCH）。我使用这个术语缩写是因为它没有负面含义（例如将发展援助贴上“慈善”的标签），而且它既涵盖了应对危机（地震、灾害、冲突）的“人道主义”工作，也涵盖了此类更常规的计划性援助（例如诊所、学校、职业培训、小额信贷）。

PATCH 方法在捐助国具有三大政治优势。

首先，你可以拍一张PATCH项目的照片。我并非开玩笑，这的确是一项优势。将双边援助资金投入特定项目，可以让相关机构宣称其成果卓著。他们可以向纳税人展示某个孩子坐在教室里微笑的照片，或者某个妇女获得小额贷款后经营的生意的照片。这无疑更具视觉冲击力，而且至少看起来比加强中央银行管理通胀的能力，或者加强各部委选择、规划和实施自身项目的能力要具体得多。

其次，它清晰易读。PATCH 回应了“国际援助将资金从富裕国家的穷人转移到贫穷国家的富人手中”这一老生常谈的说法。各机构可以出示详细的账目记录，证明其资金已转移给特定的受益人，而这些受益人并非富裕阶层。

第三，在国家发展滞后的国家，确实存在亟待解决的紧迫问题。通过针对贫困地区的迫切需求，捐助者提供的有限资源也能“发挥作用”。我们无需将一个国家的人均GDP提升到韩国那样的成功水平，也无需在政府层面大幅提高国家能力。对于PATCH项目而言，只要能够针对严重的危害实现有限的项目目标，就足以被视为成功。

但这也降低了人们的期望——与其努力建立一个培养世界一流科学家的教育体系，捐助者不如通过关注失学人口来帮助实现普及小学教育的最后一公里。

2000 年的千年发展目标堪称典范：它们只关注少数几个门槛极低的目标。在卫生领域，也仅针对有限的健康结果设定了目标并进行追踪——儿童死亡率、孕产妇死亡率以及三种特定疾病。一个运转良好的卫生系统的核心要素显然被发展援助所忽略。

当捐助方资助一个设计完善且执行到位的项目时，PATCH模式就能非常有效地减轻危害，使世界变得更美好。这对于那些出于利他主义动机的捐助国选民来说极具吸引力。事实上，许多人认为，从更广泛的目标转向更具体的PATCH方法，使得双边发展援助更加有效、更负责，也更加“以证据为基础”。

但对外援助从来都不是仅仅出于利他主义。历史上，发展援助的政治支持主要来自三个方面：(i) 外交政策利益，(ii) 私营部门的商业利益，以及 (iii) 全球利他主义（包括普遍利他主义和特定利他主义）。PATCH 双边对外援助或许增强了那些致力于全球利他主义人士的支持，但也削弱了来自其他两方面人士的支持。单腿凳子是不稳的——现在它已经倒了。

对外援助与外交政策利益目标

捐助国的外交政策机构之所以支持双边援助，是因为它被视为推进该国整体全球战略的有效策略。当双边援助能够增强捐助国的影响力时，其外交政策利益便能成为强大的国内政治盟友。

这种动机是冷战时期支持援助的关键所在。包括美国在内的许多西方国家政府都认为对外援助有助于防止与苏联结盟，肯尼迪总统在1961年宣布成立美国国际开发署（USAID）的演讲中明确阐述了这一观点。由于苏联积极参与海外事务，美国和其他国家也必须采取同样的行动。

冷战结束后，不再存在明确的意识形态敌人。援助国的对外政策目标变得更加分散和多样化。一些国家致力于维护其区域集团内部的牢固关系，而许多其他国家则秉持全球视野。它们仍然将对外援助视为积累“软实力”的一种手段。

但 PATCH 方法在创造外交政策机构渴望的软实力方面效果并不理想，原因有三。

首先，PATCH项目并非着眼于受援国的掌权者。虽然某些类型的援助或许有助于在普通民众心中树立对该国的良好印象，但这并不一定能转化为关键人物在关键岗位上的权力。即使在美国这样的民主国家，公众舆论对政府政策的影响力也并不强，尤其是在外交政策方面。在政治体制薄弱的国家，公众舆论的影响可能更小。当援助最大限度地用于减轻损害时，其反面含义是精英阶层（甚至中产阶级）获益最少。

此外，PATCH援助往往与目的地政府的目标并不一致。这些政府通常更关注持续、快速、广泛的经济增长，以及基础设施（水、电力、交通）、安全、法律秩序、教育和卫生等关键领域的系统性改善。如果援助不能促进这些核心目标的实现，就必然难以产生足够的软实力来影响受援国政府在外交政策精英最为关注的问题上的行为。

其次，PATCH作为捐助国全球议程中的软实力工具，存在固有的局限性。它往往关注那些处境艰难的国家，而这些国家几乎必然缺乏全球实力和影响力。

最需要援助的国家与捐助国最为重视的国家之间可能存在一些重叠，但这种重叠纯属巧合，而非刻意安排。例如，英国2011年的双边援助评估结果显示，英国国际发展部（DFID）优先援助了28个国家，其中18个位于撒哈拉以南非洲，6个位于南亚，2个位于前苏联，2个位于中东。这种优先排序或许有助于减轻各国发展不足带来的危害，但对于任何大国而言，这都绝非其希望施加影响的地区。

针对极端贫困的援助尤其凸显了这种权衡取舍。假设为了集中援助极端贫困人口，一个双边机构将援助对象锁定在极端贫困人口比例超过20%的国家。从技术层面来看，这并非不合理。但这种出于好意的扶贫策略却会将28个最大的发展中国家（按人口比例计算）中的21个排除在外。巴基斯坦、尼日利亚、埃塞俄比亚、刚果民主共和国、坦桑尼亚、肯尼亚和乌干达这七个高贫困国家的确面临着严峻的挑战，但它们并不足以构成一项全球外交政策战略。这些国家的人口总数不到发展中国家总人口的10%，在全球影响力方面更是微乎其微。

相比之下，外交政策利益往往侧重于与大国和强国的关系。这些国家对与马拉维的关系兴趣不大，而对与中国的关系更感兴趣。PATCH项目并不促进捐助国的国家利益，因此外交政策利益对其兴趣寥寥无几也是情理之中的。旨在减轻损害并不能带来具有全球意义的“软实力”。

不妨做个思想实验：假设上图中任何一个大型发展中国家的国家元首与一个大型捐助国（美国、英国、日本、德国、荷兰）的国家元首进行一小时的单独会晤。你认为对于这些国家中的哪一个，发展中国家的领导人会希望将捐助国的双边援助列入会晤议程？

有人可能会认为，在战争、冲突和失败国家等情况下，PATCH（人道主义援助、协调与合作）的目标与外交政策精英的目标存在重叠。在这些情况下，人道主义需求巨大，而项目式援助是唯一可行的途径。然而，专注于PATCH的援助机构在试图提供紧急人道主义救援以外的其他援助时，往往举步维艰。

PATCH项目或许能够成功提供关键服务，但未必能帮助政府建立可持续的能力，甚至未必能帮助政府维持国家存续。由美国国际开发署和世界银行资助、始于2003年的基本卫生服务包（BPHS）就是一个很好的例子。阿富汗的卫生状况得到了极大的改善，BPHS也被认为非常有效。然而，该项目主要通过非政府组织的合同实施，因此既没有提升阿富汗政府的合法性，也没有建立起持久的本地能力。阿富汗民众从中受益匪浅，但阿富汗政府实际上并未从该项目中获得任何利益。

在花费了近600 亿美元用于重建之后（还不包括美国的军事开支或对军队和安全部队的支持），阿富汗国家在短短几天内就崩溃了。

国家经济利益

软实力固然重要，但它无法用金钱来衡量。因此，立法者们会说这样的话也就不足为奇了：我承认我们的援助能为受援国人民带来重要利益，我也理解这可能会提升我国的全球影响力，但我的选民究竟能从中获得什么实际好处呢？政客们和我们一样，都喜欢双赢局面；在理想情况下，对外援助既能提升软实力，又能为国民经济带来一定的经济效益。

从历史上看，这个问题很容易回答。以促进经济增长为重点的对外援助提高了援助国的出口，从而以两种方式创造了就业机会。

首先，对基础设施（道路、发电厂、水坝、港口）的投资是发展中国家提高和维持经济增长的关键。这些投资需要捐助国往往生产的复杂资本货物——双边援助计划甚至可以引导捐助国做出选择（其机制包括将援助与捐助国的采购直接挂钩，或者仅仅是进行一些引导）。

其次，经济增长带来的结果是受援国收入增加。收入增加后，人们会消费更多进口商品；而捐助国的出口企业至少是潜在的间接受益者。

如果一个国家的关键企业因援助而获得额外销售额，这将为援助提供强大的支持。本土企业的发展甚至可能增加立法者选区的就业岗位，从而使援助对立法者有利。

然而，PATCH模式并未声称能够促进经济增长，因此也无法声称其对促进捐助国出口起到了关键作用。尽管一些私营企业（包括非营利性和营利性企业）实施项目并创造了一些就业机会，但这些企业规模较小，本质上是援助机构的客户，因此对援助政治几乎没有或根本没有额外的影响力。外援促进国内大型企业销售——从而引入来自援助行业之外的影响力——与那些主要收入来源是援助合同的企业之间存在着显著的政治差异。

与私人利益联系的减弱使得援助在政治上更加脆弱。值得注意的是，援助机构的改革和重组几乎总是明确强调要更好地与捐助国的国家利益保持一致，并且经常将促进本国出口作为援助目标之一。

协助自杀：双边协助减少是因为它在减少工作量方面做得更好了吗？

人们或许会认为，独立援助机构的消亡是地缘政治变化的必然结果。双边援助重要性的降低或许是冷战结束的必然产物。

另一种观点认为，“国际发展”是自身成功的受害者。诚然，自1990年以来，极端贫困人口大幅减少，儿童死亡率下降，失学儿童人数也降至极低水平。有人可能会认为，这必然会（而且理所当然地）减少捐助国对国际发展的投入。

我认为以上两点都不是双边援助下降的全部原因。我认为，从广泛的发展援助转向范围更窄的PATCH战略，虽然增强了部分群体的政治支持，但也削弱了其他群体的支持。为了提高透明度，援助机构失去了援助联盟中关键部分的支持。

首先，几乎所有发展中国家政府对PATCH方法都缺乏兴趣，他们认为这种缓解措施充其量只是自身更宏大计划中的一小部分。这导致国内外交政策机构不再将本国援助机构视为其全球战略的重要组成部分。这切断了政治支持的一个支柱。

其次，从关注广泛的经济增长转向关注“改善援助、促进和替代”（PATCH）模式，意味着国内“私营部门”对援助的兴趣仅限于非政府组织和承包商。剩下的唯一支持者只剩下纯粹的利他主义者——在任何国家，他们从来都不是多数群体，也不是通常意义上的强大群体。

成功的公共政策需要维持一个足够强大的行动者联盟，参与实际的政治决策过程。削弱这个联盟的规模，就好比自愿爬上滑梯然后猛地一推，结果落到谷底也就不足为奇了。

这并非对援助的通常批评。援助既没有“失败”，也并非特别“浪费”或“无效”。我的论点在很多方面恰恰相反。为了在产生可见且影响深远的效益方面取得更显著的成功并降低成本，援助的议程被缩小了。即使这种方法使双边援助在应对发展不足造成的危害方面更具成本效益，它也产生了另外两个后果。

第一，这使得双边发展援助与几乎所有发展中国家的实际国家发展目标越来越脱节。第二，这削弱了国内主要利益相关方对援助的支持，这些利益相关方原本支持援助是因为援助在全球范围内发挥了积极作用，但这些作用并未以符合国家关键利益的方式实现。

发展援助的未来不在于争论美国国际开发署（或其他机构）的项目是否直接“拯救了生命”。双边机构若想生存下去，就必须通过维护捐助国的国家利益来重新赢得有影响力的政治力量的支持。而关键在于，发展援助应与受援国建立伙伴关系，共同推进国家发展的宏伟愿景。

兰特·普里切特在发展领域工作了40年，其中20年在世界银行，20年在学术界（哈佛大学肯尼迪学院、牛津大学社会与发展研究所、伦敦政治经济学院公共政策研究所）。他的研究和实践涵盖多个领域，包括经济增长、教育、社会保障、治理和国家能力以及劳动力流动。他与戴维·多拉合著了1998年世界银行报告《评估援助：哪些有效，哪些无效以及原因》。

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