Lo que los datos de Sudán del Sur pueden enseñarnos a todos y por qué debería importarnos.

Estuve allí ayudando al gobierno a reflexionar sobre la gestión de su fondo común —la estructura principal mediante la cual los donantes depositan fondos bajo cierto control gubernamental— y trabajando para ampliar su capacidad de actuación siempre que fuera posible, en lugar de dejar que los deseos de las organizaciones donantes y sus representantes fueran la fuerza motriz. Siempre que solicitaba datos para comprender mejor el contexto, estaban disponibles. Además, todo encajaba a la perfección, conformando una imagen coherente; al menos a primera vista, parecía precisa. La gente confiaba en los datos que recibía; los donantes, el gobierno y las ONG parecían informarme de los datos gubernamentales sin ningún tipo de escepticismo implícito, como diciendo: «¿Quién sabe si esto es del todo exacto?… pero esto es lo que tenemos».

Esto era inusual; cuando había trabajado en otros países en desarrollo, la opinión generalizada era que las cifras simplemente no eran fiables. Nadie creía que los datos de Sudán del Sur fueran perfectos, por supuesto, pero eran sorprendentemente fiables para un país recién independizado del tamaño de Francia con la densidad de población de Suecia.

¿Por qué algunas cosas funcionan sorprendentemente bien?

Este enigma me intrigó; si hubiera sido una novela de misterio, podría haber sido «el curioso caso de los datos excelentes». Años después, mientras investigaba la importancia de los funcionarios públicos con vocación de servicio, le pedí a Fiona Davies que me recomendara a los líderes más impresionantes y comprometidos con su misión que había conocido en sus viajes por el mundo. ¹ Su respuesta fue un solo nombre: Margaret Labanya, la veterana directora general de la Oficina Nacional de Estadística de Sudán del Sur. ² Cuando la encontré, encontré la respuesta a mi enigma.

Margaret cree firmemente en el poder de las estadísticas, y transmitió esa pasión y esa importancia a su equipo. Afirma que «los datos no son para la Oficina de Estadística. Son la voz de quienes no tienen voz. La población es la que dice que no comió… Los datos de salud indican que las mujeres mueren durante el parto».

Como dijo Margaret, con ese tono reverente y sobrecogido que muchos reservan para la oración: «Los números cambian la vida de las personas». Para Margaret, los buenos datos permiten tomar mejores decisiones, y la precisión es clave para generar esos efectos positivos en el bienestar.

Crear la Oficina Nacional de Estadística en su nuevo país no fue tarea fácil. El país carecía de datos de referencia; casi toda la información se recopilaba por primera vez. Resulta difícil imaginar un entorno más complicado para supervisar el desempeño y, por ende, para una estrategia de gestión centrada en garantizar el cumplimiento. ¿Cómo podía Labanya saber si su personal había recopilado datos precisos si no tenía con qué compararlos?

Los supervisores de Labanya le dieron autonomía para ejercer su criterio e implementar las soluciones que consideraba más efectivas. Ella, a su vez, se esforzó por crear un sentido de misión compartida y compromiso colectivo. Labanya era cariñosa y respetuosa con su equipo. Se centraba en comprender sus intereses y quería conectar con ellos, permitiéndoles explicarle su postura. Recuerda: «Cada vez que íbamos al terreno, me aseguraba de ubicar mentalmente a cada miembro del equipo, de asociar su rostro con el lugar donde lo veía».

Margaret hacía mucho hincapié en cumplir sus compromisos con el personal, algo que no siempre ocurre en lugares donde los empleados tienen pocas opciones ante el maltrato. «Cuando dices que les vas a pagar, tienes que pagarles a tiempo: "Te vamos a pagar, y te vamos a pagar 10 dólares. Son 10 dólares, ni uno menos"».

Y no se trataba solo del personal. Labanya consideraba la recopilación de datos como un esfuerzo conjunto entre los numerosos miembros de su equipo y la población que participaba en la encuesta: «Todo lo que hicimos no fue solo nuestro esfuerzo, sino el esfuerzo de un equipo colectivo y también el de las personas de quienes recopilamos esta información, por lo que constantemente volvíamos para agradecerles y reconocer su contribución». «Las cifras reflejan con exactitud lo que (la gente) está viviendo: el dolor que sufren, la alegría y sus aspiraciones de futuro».

¿El resultado? Datos de altísima calidad. En un contexto donde nada se podía dar por sentado —donde ni siquiera se podía contar con el agua— enviaron encuestadores para entrevistar a la población y recabar información, ¡y funcionó! No tienen por qué creerme; un artículo de la Escuela Kennedy de Harvard describe una de las iniciativas clave de la oficina, una innovadora encuesta domiciliaria de alta frecuencia, como un éxito rotundo. ³ Investigadores del Banco Mundial describieron la encuesta como innovadora y altamente fiable: un modelo para la recopilación de datos en contextos difíciles. ⁴

Muchas cosas funcionan bastante bien cuando menos te lo esperas, y cuando lo hacen, nos recuerdan que cada problema de "qué" es un problema de "quién".

No todas las agencias ni todas las tareas cuentan con la aprobación de una Margaret que se esfuerce por hacerlas funcionar bien en beneficio del Estado. Sin embargo, en cierto modo, Margaret es un ejemplo típico, no excepcional.

Por cada cosa que falla en el mundo, hay muchas que sí funcionan, y donde funcionan, es frecuente encontrar excelentes gerentes que se preocupan por la misión y empoderan a su personal de manera que los inspiren a sentir lo mismo. La socióloga Erin McDonnell encuentra burócratas excelentes motivados por la misión que son fundamentales para la capacidad de las secciones de alto rendimiento de múltiples organizaciones públicas en Ghana, así como en Nigeria, Kenia, Brasil y China. ⁵ La politóloga Merilee Grindle descubrió hace casi 30 años que el estilo de gestión y las altas expectativas de rendimiento eran clave para las culturas de las organizaciones que tienen un buen desempeño, en un estudio de 29 organizaciones en seis países. ⁶

Por el contrario, el monitoreo y el control —la tecnología más utilizada para intentar mejorar la implementación— a menudo no funcionan. Una serie de estudios empíricos cuidadosamente seleccionados demuestran que un enfoque basado en el control de los empleados socava con frecuencia el desempeño, y lo hace aún más a medida que las tareas se vuelven más difíciles de monitorear. ⁷

La diferencia en la gestión puede marcar una gran diferencia. En un ejemplo ilustrativo, un grupo de economistas descubrió que trasladar a las personas y organizaciones que se encuentran en el percentil 25 de eficacia en la contratación pública rusa al percentil 75 resultaría en un ahorro del 13,9%; esto representa aproximadamente 10.000 millones de dólares al año en ahorros potenciales. ⁸

Un aforismo de gestión reza: «Todo problema de qué es un problema de quién». Acuñado (o al menos codificado) en un libro de negocios por Ben Horowitz, cofundador de la exitosa firma de capital riesgo Andreessen Horowitz, pretende recordar a los lectores (principalmente del sector privado y, en particular, centrados en la tecnología) que es natural y fácil pensar que los desafíos de capacidad son de naturaleza técnica.⁹ ⁹ embargo, esto no es cierto, como demuestran las pruebas; los desafíos de capacidad casi siempre tienen que ver con las personas y los entornos en los que se desenvuelven.

No se trata del individuo; se trata del equipo.

Una posible manera de aprovechar la idea de que todo se reduce a las personas sería intentar identificar a los buenos y ponerlos a trabajar. ¡Contratemos a los agentes de compras del percentil 75 y despidamos a los del percentil 25!

Si bien es cierto que no todas las personas son creadas iguales en cuanto a capacidad, motivación u orientación hacia una tarea determinada, esto no capta la idea principal de Horowitz ni de la literatura al respecto.

Sí, las personas importan. Pero la forma de desarrollar una capacidad sostenible no es esperar tener suerte con el "equipo ideal" ni pensar que contratar a los mejores —los más capacitados, los más motivados, etc.— es suficiente. Se trata de construir y apoyar un grupo —una unidad, una agencia, una organización— que, en conjunto, posea las habilidades, los procesos de gestión y las normas necesarias para generar un buen desempeño.

El Laboratorio de Burocracia del Banco Mundial ha creado los Indicadores Mundiales de Burocracia, una de nuestras mejores fuentes de datos para obtener estadísticas comparativas internacionales sobre los sectores públicos de todo el mundo.

Dan Rogger, codirector del laboratorio, resume su principal conclusión del trabajo realizado en el laboratorio de la siguiente manera:

El gobierno es fundamentalmente diverso.

Esto puede parecer una tautología, pero no lo es. A menudo hablamos del gobierno como si fuera un solo actor, centrándonos en las acciones de "Washington", "Londres" o "Juba".

Pero Washington no es un actor único; está más cerca de ser una sociedad que un individuo. Lo que sucede depende de lo que hagan esos individuos. Y lo que hacen esos individuos depende sustancialmente de sus entornos laborales, su reclutamiento y su orientación.

Esas experiencias pueden variar mucho entre países. La Encuesta Global de Funcionarios Públicos (de la que Rogger es cocreador junto con Frank Fukuyama, Christian Schuster y otros) muestra que el 96% de los funcionarios públicos rumanos confían en sus colegas; solo el 54% de los ghaneses lo hacen.

Estupendo; esto parece indicar que es correcto pensar en "Washington" y "Juba", que los países importan. Y, sin duda, importan.

Pero esto es solo la punta del iceberg. Observamos una gama igualmente diversa de respuestas por parte de las instituciones dentro de un mismo país.

Algunas instituciones gozan de gran confianza; otras, de poca. De hecho, la confianza varía más dentro de un mismo país que entre países.

En la Encuesta Global de Funcionarios Públicos no se publican datos por subinstituciones. Pero si los hubiera, si pudiéramos observar diferencias por departamento, estoy seguro de que encontraríamos un rango similar. Si analizáramos los datos por departamentos, incluso por equipos individuales, probablemente veríamos el mismo patrón.

Aquí hay una conclusión importante. Cuando hablamos de un gobierno —o de cómo es trabajar en él— generalizamos. Esto no es irrelevante, ya que existen diferencias reales entre países. Pero cuanto más nos esforcemos por fortalecer nuestras capacidades, menos útiles resultarán estos resúmenes a nivel nacional. Nos interesa menos el gobierno en su conjunto y más lo que sucede dentro de cada equipo en cada departamento.

A veces, lo que estos equipos necesitan son más habilidades técnicas: capacitación en Excel, Python o (más comúnmente hoy en día) Claude Code. Pero, con mayor frecuencia, se requiere un cambio que va más allá del conocimiento individual; se requiere un cambio en el sistema organizacional.

Una gestión que empodera —que permite la autonomía, fomenta la competencia y crea conexión con los compañeros y un propósito común— es una herramienta poderosa para mejorar los sistemas. Atrae a personas motivadas por la misión y ayuda a los empleados actuales a sentirse más motivados. ¹⁰ </sup> Puede contribuir a transformar los departamentos, pasando de ser lugares donde simplemente se ficha al entrar y salir a lugares donde los empleados desean obtener el mejor resultado posible.

Confeccionando toda la prenda con la tela del bolsillo.

A menudo se cree que los burócratas del Sur Global son peores en su trabajo que los del Norte Global. Se les considera más corruptos, menos eficientes y desinteresados en cumplir con sus funciones. Por lo tanto, las conversaciones en el Sur Global se centran en la corrupción y en cómo el control y la supervisión pueden erradicarla. De hecho, la teoría parece indicar que la única manera de mejorar su desempeño laboral es controlarlos: asegurarse de que no tengan tiempo para holgazanear, supervisar cada tarea y no permitir ninguna desviación del protocolo.

Pero no hay evidencia de que las personas que trabajan para el gobierno en los países en desarrollo sean sistemáticamente "peores" en términos de motivación u orientación hacia el servicio al bien público que cualquier otra persona. ¹¹ </sup> De hecho, centrarse en el control probablemente esté empeorando el funcionamiento del gobierno. Pocos profesionales de alto rendimiento desean trabajar en un entorno donde sus jefes dedican cada segundo del día a impedir que los empleados hagan cosas malas, en lugar de apoyarlos para que hagan cosas buenas. Al intentar prevenir la corrupción, estos gobiernos están seleccionando a las personas con mayor probabilidad de tolerar la microgestión.

En todos los países, quienes trabajan para el gobierno son personas, con toda su diversidad y complejidad. Pocas de estas personas desean ser controladas al detalle. Sin embargo, colectivamente, no logramos imaginar equipos gubernamentales en el mundo en desarrollo que sean capaces de empoderarse, motivarse y alcanzar un alto rendimiento. Crear equipos así no requiere más control; de hecho, requiere precisamente lo contrario. Requiere alinear la misión con la del gobierno y confiar en los funcionarios públicos, a quienes empoderamos.

Existen innumerables maneras de apoyar y fortalecer un enfoque que priorice el empoderamiento. Por mencionar solo algunas: un esfuerzo dedicado a crear políticas de "burocracia verde" que sirvan de defensa para los funcionarios que desean ejercer su criterio en función de la misión; el diálogo y el empoderamiento entre pares; y prácticas de gestión que transformen la cultura para que la toma de riesgos inteligentes sea psicológicamente segura. La tecnología emergente puede ser un aliado en este sentido; por ejemplo, un agente de IA que pueda ser consultado no solo para obtener información, sino también para obtener autorización para actuar de una manera particular según las circunstancias, lo que permite a los funcionarios públicos no sentir que deben arriesgarse a una reprimenda para servir mejor a los ciudadanos.

Es cierto que hay funcionarios que simplemente no tienen las habilidades necesarias para el puesto que desempeñan. Pero incluso cuando realmente faltan habilidades en el servicio público, un enfoque que comience con la persona con habilidades insuficientes y lo que le brindará un sentido de autonomía, propósito y contribución sigue siendo fundamental. La evidencia es clara: las personas aprenden mejor cuando están motivadas para aprender, cuando sienten la autonomía, el apoyo y la capacidad para poner en práctica ese aprendizaje. ¹² Desarrollar capacidades significa, ante todo, comenzar con un diagnóstico: quiénes son los empleados, cómo piensan sobre su trabajo y qué necesitan para querer avanzar.

Un proceso de desarrollo de capacidades requiere un destino, pero primero necesita un origen y un camino para llegar a él. Margaret se enfrentó a una tarea aparentemente imposible, pero en lugar de abordarla como un problema técnico, la enfocó como un problema humano. No priorizó la supervisión de su equipo, reconociendo la imposibilidad de tal enfoque para la tarea que tenía por delante.^¹³ En cambio, trató a su gente con respeto y dignidad; buscó (y a menudo logró) inspirar compromiso con la causa que tanto significaba para ella: obtener datos precisos para poder tomar mejores decisiones.

No se trata solo de las métricas.

Margaret ha dicho que “los números cambian la vida de las personas”.

Me parece hermoso, y creo que es cierto. Pero es solo una parte de la historia. Si ampliamos un poco la perspectiva, vemos que se trata de las Margarets. del mundo inspirando y gestionando de maneras que convencen a la gente de la Oficina Nacional de Estadística de Sudán del Sur de que los números cambian la vida de las personas, lo que a su vez condujo a la recopilación exitosa de esos números.

No tenemos que quedarnos de brazos cruzados esperando a que aparezcan personas como Margaret, del mismo modo que Margaret no esperó a que le tocara formar parte de un equipo que ya valorara profundamente el poder transformador de los datos precisos. Podemos cultivar y preparar el terreno para que florezcan esas culturas organizacionales.

Margaret tomó un trozo de tela y lo cosió para formar un bolsillo. Con el enfoque adecuado, los esfuerzos de desarrollo de capacidades, centrados en cómo construir sistemas organizativos que prioricen las aspiraciones de las muchas personas valiosas que los integran, podrían transformar esa tela en una prenda completa. Si todos aprendemos del ejemplo de Margaret, podríamos construir colectivamente un mundo mejor.

Dan Honig es profesor en la Escuela de Políticas Públicas McCourt de Georgetown y profesor asociado en el Departamento de Ciencias Políticas del University College de Londres. Su trabajo se centra en mejorar la organización del gobierno, generalmente prestando mayor atención a las personas que trabajan para él, con el objetivo de mejorar la vida de los ciudadanos y la relación entre el Estado y la ciudadanía.

Si tiene algún comentario sobre este artículo o desea participar en el debate, envíelo por correo electrónico a letters@indevelopmentmag.com. Las respuestas se publicarán en la sección de cartas al director.

1. Estaba escribiendo un libro sobre los funcionarios públicos motivados por una misión y su importancia; un perfil completo de Margaret aparece en Dan Honig, Mission Driven Bureaucrats (Oxford University Press, 2024). ↩︎
2. En el momento de redactar este informe, el ministro de comercio e industria de Sudán del Sur. ↩︎
3. Greg Larson, Peter Biar Ajak y Lant Pritchett, “La trampa de las capacidades de Sudán del Sur: Construyendo un Estado con innovación disruptiva” (Documento de trabajo CID 268, Harvard Kennedy School, 2013). ↩︎
4. Utz Pape y Luca Parisotto, “Estimación de la pobreza en un contexto frágil: la encuesta de alta frecuencia en Sudán del Sur” (Documento de trabajo sobre investigación de políticas n.º 8722, Banco Mundial, 2019). ↩︎
5. Erin McDonnell, El leviatán de retazos: focos de eficacia burocrática en los estados en desarrollo (Princeton University Press, 2020). ↩︎
6. Merilee Grindle, “¿Culturas divergentes? Cuando las organizaciones públicas tienen un buen desempeño en los países en desarrollo”, World Development 25, n.º 4 (1997): 481-495. ↩︎
7. Véase, por ejemplo, Oriana Bandiera, Michael Carlos Best, Adnan Qadir Khan y Andrea Prat, “The Allocation of Authority in Organizations: A Field Experiment with Bureaucrats” , Quarterly Journal of Economics 136, n.º 4 (2021): 2195-2242; Imran Rasul, Daniel Rogger y Martin J. Williams, “Management, Organizational Performance, and Task Clarity: Evidence from Ghana's Civil Service”, Journal of Public Administration Research and Theory 31, n.º 2 (2021): 259-277. Más investigaciones en esta línea se recogen y resumen en Honig, Mission Driven Bureaucrats .
   ↩︎
8. Michael Best, Jonas Hjort y David Szakonyi, “Individuos y organizaciones como fuentes de eficacia estatal”, American Economic Review 113, n.º 8 (2023): 2121-67. ↩︎
9. Ben Horowitz. Lo difícil de las cosas difíciles (Harper Business, 2014) . ↩︎
10. Honig, burócratas impulsados por la misión. ↩︎
11. Consulte Honig, Mission Driven Bureaucrats , 63-6 para obtener una descripción general de estos datos . ↩︎
12. Esta es una vasta bibliografía, pero para un metaanálisis/visión general, véase, por ejemplo, Joshua Howard, Julien Bureau, Frédéric Guay, Jane Chong y Richard Ryan, Student Motivation and Associated Outcomes: A Meta-Analysis From Self-Determination Theory,” Perspectives in Psychological Science 16, no. 6 (2021):1300-23. ↩︎
13. Si bien los informes y la evaluación del desempeño seguían presentes, como deben estarlo en cualquier sistema que funcione correctamente, la cuestión radica en la importancia relativa que se le da, no en la existencia de controles. ↩︎