Apa yang Dapat Kita Pelajari dari Data Sudan Selatan, dan Mengapa Kita Harus Peduli

Saya berada di sana membantu pemerintah memikirkan pengelolaan dana gabungan mereka — struktur utama di mana para donor menyalurkan sebagian dana di bawah kendali pemerintah dalam batas tertentu — dan berupaya memperluas kewenangan mereka sebisa mungkin, daripada membiarkan keinginan organisasi donor dan perwakilan mereka menjadi penggerak utama. Setiap kali saya meminta data untuk membantu kami lebih memahami konteksnya, data itu selalu tersedia. Data tersebut juga membentuk gambaran yang koheren — setidaknya pada pandangan pertama, tampaknya akurat. Orang-orang mempercayai data yang mereka dapatkan; para donor, pemerintah, dan LSM tampaknya melaporkan data pemerintah kepada saya tanpa ada sindiran yang menunjukkan "siapa tahu apakah ini akurat sama sekali… tapi inilah yang kami miliki."

Ini tidak biasa; ketika saya bekerja di negara berkembang lainnya, pandangan yang umum berlaku seringkali adalah bahwa angka-angka tersebut tidak dapat dipercaya. Tentu saja, tidak ada yang berpikir data di Sudan Selatan sempurna, tetapi data tersebut sangat dapat diandalkan untuk negara yang baru merdeka dengan ukuran sebesar Prancis dan kepadatan penduduk seperti Swedia.

Mengapa Beberapa Hal Berfungsi dengan Sangat Baik?

Teka-teki ini terus menghantui saya; jika ini adalah novel misteri, mungkin akan menjadi "kasus aneh tentang data yang sangat baik." Beberapa tahun kemudian, saya sedang meneliti pentingnya pegawai negeri yang berorientasi pada misi ketika saya meminta rekomendasi Fiona Davies tentang para pemimpin yang paling mengesankan dan termotivasi oleh misi yang pernah ia temui dalam perjalanannya keliling dunia. ¹ Jawabannya hanya satu nama: Labanya Margaret, direktur jenderal Biro Statistik Nasional di Sudan Selatan yang telah lama menjabat. ² Ketika saya menemukannya, saya telah menemukan jawaban atas teka-teki saya.

Margaret adalah seorang yang sangat percaya pada kekuatan statistik – dan ia menularkan semangat dan rasa pentingnya statistik kepada stafnya. Ia mengatakan bahwa “data ini bukan untuk Biro Statistik. Ini adalah suara dari mereka yang tak bersuara. Populasi adalah orang-orang yang mengatakan bahwa mereka tidak makan. … Data kesehatan menunjukkan bahwa perempuan meninggal saat melahirkan.”

Seperti yang Margaret katakan—dengan nada hormat dan kagum yang sering digunakan orang saat berdoa—"Angka mengubah hidup orang." Bagi Margaret, data yang baik memungkinkan pengambilan keputusan yang lebih baik—dengan akurasi sebagai kunci untuk menghasilkan dampak kesejahteraan tersebut.

Membangun Biro Statistik Nasional di negara barunya bukanlah tugas yang mudah. Negara tersebut tidak memiliki data dasar – hampir semua informasi dikumpulkan untuk pertama kalinya. Sulit membayangkan lingkungan yang lebih sulit untuk memantau kinerja, dan dengan demikian untuk strategi manajemen yang berfokus pada memastikan kepatuhan – bagaimana Labanya dapat mengetahui apakah stafnya telah mengumpulkan data yang akurat, jika tidak ada yang dapat dibandingkan?

Atasan Labanya memberdayakannya untuk menggunakan penilaian dan menerapkan solusi yang menurutnya paling efektif. Ia sendiri berupaya menciptakan rasa misi bersama dan komitmen kolektif. Labanya "menyayangi dan menghormati" stafnya. Ia fokus memastikan bahwa ia dapat "memahami kepentingan timnya." Ia ingin "menciptakan dan terhubung dengan mereka. Membiarkan mereka menjelaskan posisi mereka kepadanya." Ia ingat, "Setiap kali kami pergi ke lapangan, saya memastikan untuk mengingat (staf tersebut), untuk menghubungkan wajah mereka dengan tempat di mana saya melihatnya."

Margaret sangat menekankan pentingnya menepati komitmennya kepada staf – sesuatu yang tidak selalu terjadi di tempat-tempat di mana karyawan memiliki sedikit jalan keluar jika diperlakukan tidak adil. “Ketika Anda mengatakan akan membayar mereka, Anda harus membayar mereka tepat waktu: 'Kami akan membayar Anda, dan kami akan membayar Anda $10. $10, tidak kurang.'”

Dan ini bukan hanya tentang staf. Labanya melihat pengumpulan data sebagai upaya bersama antara banyak anggota timnya dan populasi yang berpartisipasi dalam survei: “Apa pun yang telah kami lakukan bukanlah upaya kami sendiri, tetapi upaya tim secara kolektif dan juga upaya mereka sendiri, orang-orang dari siapa kami mengumpulkan informasi ini, jadi kami terus-menerus kembali untuk berterima kasih kepada mereka dan benar-benar mengakui kontribusi mereka.” “Angka-angka tersebut menunjukkan dengan tepat apa yang dialami (orang-orang): penderitaan yang mereka derita, kegembiraan, dan visi masa depan mereka.”

Hasilnya? Data yang berkualitas sangat tinggi. Dalam konteks di mana tidak ada yang bisa dianggap pasti — di mana orang bahkan tidak bisa mengandalkan air — mereka mengirimkan enumerator untuk mewawancarai penduduk dan membawa kembali informasi, dan itu berhasil! Anda tidak perlu mempercayai kata-kata saya; sebuah makalah dari Harvard Kennedy School menggambarkan salah satu inisiatif utama biro tersebut, survei rumah tangga frekuensi tinggi yang inovatif, sebagai sesuatu yang "telah mencapai kesuksesan yang cepat." ³ Para peneliti Bank Dunia menggambarkan survei tersebut sebagai inovatif dan sangat andal – sebuah model tentang bagaimana mengumpulkan data dalam konteks yang sulit. ⁴

Banyak hal berjalan dengan baik ketika Anda mungkin tidak mengharapkannya – dan ketika itu terjadi, hal itu mengingatkan kita bahwa setiap masalah "apa" adalah masalah "siapa".

Tidak setiap lembaga atau setiap tugas mendapat restu dari seorang Margaret yang berusaha agar semuanya berjalan dengan baik demi kepentingan negara. Namun demikian, ada perasaan yang sangat nyata bahwa Margaret adalah tipikal, bukan pengecualian.

Di antara banyak hal yang tidak berjalan dengan baik di dunia, ada banyak hal yang berhasil – dan di tempat-tempat yang berhasil, Anda sangat sering menemukan manajer-manajer hebat yang peduli dengan misi dan memberdayakan staf mereka dengan cara yang mendorong mereka untuk merasakan hal yang sama. Sosiolog Erin McDonnell menemukan birokrat-birokrat yang termotivasi oleh misi yang sangat penting bagi kapasitas bagian-bagian berkinerja tinggi dari berbagai organisasi publik di Ghana serta di Nigeria, Kenya, Brasil, dan Cina. ⁵ Ilmuwan politik Merilee Grindle menemukan hampir 30 tahun yang lalu bahwa gaya manajemen dan ekspektasi kinerja (tinggi) merupakan kunci bagi budaya organisasi yang berkinerja baik dalam sebuah studi terhadap 29 organisasi di enam negara. ⁶

Sebaliknya, pemantauan dan pengendalian—"teknologi" andalan" untuk mencoba meningkatkan implementasi—seringkali tidak berhasil. Serangkaian studi empiris yang diidentifikasi dengan cermat menunjukkan bahwa pendekatan yang didasarkan pada pengendalian karyawan sangat sering merusak kinerja—dan bahkan lebih parah lagi ketika tugas menjadi lebih sulit dipantau. ⁷

Perbedaan dalam manajemen dapat membuat perbedaan besar. Sebagai contoh ilustratif, sekelompok ekonom menemukan bahwa memindahkan individu dan organisasi pada persentil ke-25 efektivitas dalam pengadaan publik Rusia ke persentil ke-75 akan menghasilkan penghematan sebesar 13,9%; ini mewakili potensi penghematan sekitar $10 miliar per tahun. ⁸

Salah satu pepatah manajemen berbunyi, “Setiap masalah ‘apa’ adalah masalah ‘siapa’.” Pepatah ini dicetuskan (atau setidaknya dikodifikasi) dalam sebuah buku bisnis karya Ben Horowitz, salah satu pendiri perusahaan modal ventura Andreessen Horowitz yang sangat sukses. Pepatah ini dimaksudkan untuk mengingatkan pembaca (yang sebagian besar berasal dari sektor swasta, dan khususnya yang berfokus pada teknologi) bahwa wajar dan mudah untuk menganggap tantangan kapasitas sebagai sesuatu yang bersifat teknis.⁹ ⁹ , hal itu tidak benar, seperti yang ditunjukkan oleh bukti; tantangan kapasitas hampir selalu berkaitan dengan orang, dan lingkungan tempat orang-orang tersebut berada.

Ini Bukan Tentang Individu; Ini Tentang Tim

Salah satu cara untuk memahami bahwa semuanya bermuara pada orang-orang adalah dengan mencoba mencari tahu siapa yang kompeten dan membiarkan mereka melakukan pekerjaan. Mari kita pekerjakan agen pengadaan yang berada di persentil ke-75 dan pecat yang berada di persentil ke-25!

Meskipun memang benar bahwa tidak semua orang diciptakan sama dalam kemampuan, motivasi, atau orientasi terhadap tugas tertentu, hal ini mengabaikan inti pemikiran Horowitz – dan literatur yang ada.

Ya, individu memang penting. Tetapi cara untuk membangun kapasitas berkelanjutan bukanlah dengan berharap memenangkan lotere "tim terbaik" atau bahkan berpikir bahwa merekrut yang terbaik – yang paling terampil, yang paling termotivasi oleh misi, dll. – sudah cukup. Caranya adalah dengan membangun dan mendukung sebuah kelompok – sebuah unit, sebuah lembaga, sebuah organisasi – yang secara kolektif memiliki keterampilan, proses manajerial, dan norma untuk menghasilkan kinerja yang baik.

Laboratorium Birokrasi Bank Dunia telah menciptakan Indikator Birokrasi Sedunia, yang merupakan salah satu sumber data terbaik kami untuk statistik perbandingan internasional mengenai sektor publik di seluruh dunia.

Dan Rogger, salah satu pemimpin laboratorium tersebut, merangkum kesimpulan utamanya dari penelitian laboratorium sebagai berikut:

Pemerintah pada dasarnya beragam.

Ini mungkin tampak seperti tautologi, tetapi sebenarnya tidak. Kita sering berbicara tentang pemerintah seolah-olah hanya ada satu aktor, dengan fokus pada tindakan "Washington," "London," atau "Juba."

Namun Washington bukanlah satu aktor tunggal — ia lebih dekat dengan masyarakat daripada individu. Apa yang terjadi bergantung pada apa yang dilakukan individu-individu tersebut. Dan apa yang dilakukan individu-individu tersebut sangat bergantung pada lingkungan kerja, perekrutan, dan orientasi mereka.

Pengalaman tersebut dapat sangat bervariasi di berbagai negara. Survei Global Pegawai Negeri Sipil (yang Rogger merupakan salah satu penciptanya bersama Frank Fukuyama, Christian Schuster, dan lainnya) menunjukkan bahwa 96% pegawai negeri sipil Rumania mempercayai rekan kerja mereka; hanya 54% pegawai negeri sipil Ghana yang mempercayai mereka.

Bagus; ini sepertinya menunjukkan bahwa memang tepat untuk memikirkan "Washington" dan "Juba" — bahwa negara itu penting. Dan memang benar demikian.

Namun ini hanyalah puncak gunung es. Kita melihat beragam respons serupa dari berbagai institusi di dalam suatu negara.

Beberapa lembaga memiliki tingkat kepercayaan yang tinggi; beberapa lainnya rendah. Bahkan, tingkat kepercayaan bervariasi lebih besar di dalam satu negara daripada antar negara.

Tidak ada data sub-institusi yang dilaporkan secara publik dalam Survei Global Pegawai Negeri Sipil. Tetapi jika ada – jika kita dapat melihat perbedaan berdasarkan departemen – saya sangat yakin kita akan melihat kisaran yang serupa. Jika kita dapat menelusuri lebih dalam ke departemen hingga tim individu, saya memperkirakan kita akan melihat pola yang sama lagi.

Ada poin penting yang perlu diperhatikan di sini. Ketika kita berbicara tentang pemerintah – atau bagaimana rasanya bekerja di pemerintahan – kita cenderung melakukan generalisasi. Itu bukan tanpa makna – memang ada perbedaan nyata antar negara. Tetapi semakin kita ingin membangun kapasitas, semakin kurang bermanfaat ringkasan tingkat nasional ini. Kita kurang peduli dengan keseluruhan pemerintahan dan lebih peduli dengan apa yang terjadi di dalam setiap tim di setiap departemen.

Terkadang yang dibutuhkan tim-tim ini adalah keterampilan teknis yang lebih banyak — pelatihan dalam Excel atau Python atau (lebih mungkin akhir-akhir ini) Claude Code. Tetapi lebih sering, hal itu membutuhkan perubahan yang lebih luas daripada pengetahuan yang dimiliki oleh satu orang — hal itu membutuhkan perubahan sistem organisasi.

Manajemen yang memberdayakan – yang memungkinkan otonomi, menumbuhkan kompetensi, dan menciptakan koneksi dengan rekan kerja dan tujuan – adalah alat yang ampuh untuk meningkatkan sistem. Hal ini menarik karyawan yang termotivasi oleh misi dan membantu karyawan yang ada menjadi lebih termotivasi oleh misi. ¹⁰ </sup> Manajemen ini dapat membantu mengubah departemen dari tempat orang datang dan pergi menjadi tempat di mana karyawan ingin menghasilkan output terbaik.

Membuat Seluruh Pakaian dari Kain di Dalam Saku

Seringkali orang percaya bahwa birokrat di Global South lebih buruk dalam pekerjaannya daripada birokrat di Global North. Mereka lebih korup, kurang efisien, dan tidak tertarik untuk benar-benar melakukan pekerjaan mereka. Oleh karena itu, percakapan di Global South lebih berfokus pada korupsi dan bagaimana kontrol dan pengawasan dapat memberantasnya. Memang, teorinya tampaknya adalah bahwa satu-satunya cara untuk meningkatkan kinerja pekerjaan mereka adalah dengan mengendalikan mereka — memastikan mereka tidak punya waktu untuk bermalas-malasan, memantau setiap tugas, dan sama sekali tidak mengizinkan penyimpangan dari protokol.

Namun, tidak ada bukti bahwa orang-orang yang bekerja untuk pemerintah di negara berkembang secara sistematis "lebih buruk" dalam hal motivasi atau orientasi untuk melayani kepentingan publik daripada yang lain. ¹¹ Bahkan, fokus pada kontrol mungkin memperburuk fungsi pemerintah. Hanya sedikit pekerja berprestasi tinggi yang ingin bekerja di lingkungan di mana atasan mereka menghabiskan setiap detik untuk mencegah karyawan melakukan hal-hal buruk, daripada mendukung mereka untuk melakukan hal-hal baik. Dengan mencoba mencegah korupsi, pemerintah-pemerintah ini memilih orang-orang yang paling mungkin mentolerir manajemen mikro.

Di semua negara, orang-orang yang bekerja untuk pemerintah adalah manusia, dengan segala keragaman dan kompleksitasnya. Hanya sedikit dari mereka yang ingin diatur secara mikro. Tetapi kita secara kolektif gagal membayangkan tim pemerintah negara berkembang yang berdaya, termotivasi, dan berkinerja tinggi. Membangun tim seperti ini tidak membutuhkan lebih banyak kendali; bahkan, justru sebaliknya. Hal ini membutuhkan keselarasan misi serta membangun kepercayaan dan pemberdayaan para pegawai negeri.

Ada banyak cara untuk mendukung dan membangun pendekatan yang mengutamakan pemberdayaan. Beberapa di antaranya: upaya khusus untuk membangun kebijakan "birokrasi hijau" yang memberikan perlindungan bagi birokrat yang ingin menggunakan kebijaksanaan mereka demi misi organisasi; diskusi dan pemberdayaan antar rekan kerja; dan praktik manajemen yang mengubah budaya untuk membuat pengambilan risiko yang cerdas menjadi aman secara psikologis. Teknologi yang sedang berkembang dapat menjadi mitra dalam hal ini; misalnya, agen AI yang dapat dikonsultasikan tidak hanya untuk informasi, tetapi juga untuk izin bertindak dengan cara tertentu sesuai dengan keadaan — memungkinkan pegawai negeri untuk tidak merasa harus mengambil risiko teguran demi melayani warga negara dengan sebaik-baiknya.

Memang benar ada pegawai negeri sipil yang sama sekali tidak memiliki keterampilan untuk pekerjaan yang mereka emban. Tetapi bahkan di mana keterampilan benar-benar kurang dalam layanan publik, pendekatan yang dimulai dengan individu yang kurang terampil dan apa yang akan memberi mereka rasa kemandirian, tujuan, dan kontribusi tetap sangat penting. Buktinya jelas bahwa orang belajar paling baik ketika mereka termotivasi untuk belajar – ketika mereka merasa memiliki otonomi, dukungan, dan kemampuan untuk menerapkan pembelajaran tersebut. ¹² Membangun kapasitas berarti, pertama dan terutama, dimulai dengan diagnosis – siapa stafnya, bagaimana mereka berpikir tentang pekerjaan mereka, dan apa yang mereka butuhkan untuk maju.

Perjalanan pengembangan kapasitas membutuhkan tujuan – tetapi pertama-tama ia membutuhkan titik awal, dan jalur menuju ke sana. Margaret menghadapi tugas yang tampaknya mustahil – tetapi alih-alih menanganinya sebagai masalah teknis, ia mendekatinya sebagai masalah kemanusiaan. Ia tidak memprioritaskan pemantauan timnya, menyadari ketidakmungkinan pendekatan tersebut untuk tugas yang ada di hadapannya. ¹³ Sebaliknya, ia memperlakukan orang-orangnya dengan hormat dan bermartabat – ia berusaha (dan sering kali berhasil) untuk menginspirasi komitmen terhadap tujuan yang sangat berarti baginya – mendapatkan data yang benar, sehingga keputusan yang lebih baik dapat dibuat.

Ini Bukan Hanya Soal Metrik

Margaret pernah berkata bahwa “angka mengubah hidup orang.”

Saya merasa ini indah – dan percaya ini benar. Tapi ini hanya sebagian dari cerita. Jika kita melihat dari sudut pandang yang lebih luas, kita akan melihat bahwa ini adalah tentang keluarga Margaret. dari dunia yang menginspirasi dan mengelola dengan cara yang meyakinkan orang-orang di Biro Statistik Nasional Sudan Selatan bahwa angka-angka mengubah kehidupan orang, yang pada gilirannya mengarah pada keberhasilan pengumpulan angka-angka tersebut.

Kita tidak hanya perlu menunggu kehadiran Margaret, sama seperti Margaret tidak perlu menunggu untuk diberkati dengan tim yang sudah sangat peduli terhadap kekuatan transformatif data yang akurat. Kita dapat membudidayakan dan merawat lahan tempat budaya organisasi seperti itu tumbuh.

Margaret mengambil sepotong kain dan menjahitnya menjadi sebuah saku. Dengan pendekatan yang tepat, upaya pengembangan kapasitas yang berfokus pada bagaimana membangun sistem organisasi yang dimulai dengan memusatkan ambisi banyak manusia baik yang mengisi sistem tersebut dapat membuat sebuah pakaian utuh dari sehelai kain. Jika kita semua belajar dari contoh Margaret, kita mungkin secara kolektif dapat membangun dunia yang lebih baik.

Dan Honig adalah seorang profesor di Georgetown McCourt School of Public Policy dan profesor madya di Departemen Ilmu Politik University College London. Ia bekerja untuk meningkatkan organisasi pemerintahan – biasanya dengan lebih memperhatikan orang-orang yang bekerja di dalamnya – dengan tujuan memperbaiki kehidupan warga negara dan hubungan antara negara dan warga negara.

Jika Anda memiliki komentar tentang artikel ini, atau ingin berkontribusi dalam diskusi, silakan kirimkan melalui email ke letters@indevelopmentmag.com. Tanggapan Anda akan ditampilkan di bagian surat pembaca.

1. Saya sedang menulis buku tentang pegawai negeri yang termotivasi oleh misi dan pentingnya peran mereka; profil lengkap Margaret terdapat dalam buku Dan Honig, Mission Driven Bureaucrats (Oxford University Press, 2024). ↩︎
2. Pada saat penulisan ini, menteri perdagangan dan industri Sudan Selatan adalah… ↩︎
3. Greg Larson, Peter Biar Ajak dan Lant Pritchett, “Jebakan Kapabilitas Sudan Selatan: Membangun Negara dengan Inovasi yang Mengganggu,” (CID Working Paper 268, Harvard Kennedy School, 2013). ↩︎
4. Utz Pape dan Luca Parisotto, ”Memperkirakan Kemiskinan dalam Konteks yang Rapuh: Survei Frekuensi Tinggi di Sudan Selatan” (Policy Research Working Paper 8722, Bank Dunia, 2019). ↩︎
5. Erin McDonnell, Patchwork Leviathan: Kantong-Kantong Efektivitas Birokrasi di Negara-Negara Berkembang (Princeton University Press, 2020). ↩︎
6. Merilee Grindle, “Budaya yang Berbeda? Ketika Organisasi Publik Berkinerja Baik di Negara Berkembang,” World Development 25, no. 4 (1997): 481-495. ↩︎
7. Lihat misalnya, Oriana Bandiera, Michael Carlos Best, Adnan Qadir Khan dan Andrea Prat, “Alokasi Wewenang dalam Organisasi: Sebuah Eksperimen Lapangan dengan Birokrat,” Jurnal Ekonomi Triwulan 136, no. 4 (2021): 2195-2242; Imran Rasul, Daniel Rogger dan Martin J. Williams, “Manajemen, Kinerja Organisasi, dan Kejelasan Tugas: Bukti dari Layanan Sipil Ghana,” Jurnal Penelitian dan Teori Administrasi Publik 31, no. 2 (2021): 259-277. Lebih banyak penelitian dalam bidang ini dilaporkan dan dirangkum dalam Honig, Birokrat yang Didorong Misi .
   ↩︎
8. Michael Best, Jonas Hjort dan David Szakonyi, “Individu dan Organisasi sebagai Sumber Efektivitas Negara,” American Economic Review 113, no. 8 (2023): 2121-67. ↩︎
9. Ben Horowitz. Hal Sulit Tentang Hal-Hal Sulit (Harper Business, 2014) . ↩︎
10. Honig, Birokrat yang Berorientasi pada Misi. ↩︎
11. Lihat Honig, Birokrat yang Berorientasi pada Misi , 63-6 untuk gambaran umum data ini . ↩︎
12. Ini adalah literatur yang luas, tetapi untuk meta-analisis/tinjauan umum, lihat misalnya, Joshua Howard, Julien Bureau, Frédéric Guay, Jane Chong dan Richard Ryan, "Student Motivation and Associated Outcomes: A Meta-Analysis From Self-Determination Theory," Perspectives in Psychological Science 16, no. 6 (2021):1300-23. ↩︎
13. Meskipun pelaporan dan penilaian kinerja masih ada, sebagaimana seharusnya dalam sistem yang berfungsi dengan baik; pertanyaannya adalah tentang penekanan relatif, bukan tentang keberadaan kontrol apa pun. ↩︎