南苏丹的数据能教会我们什么，以及为什么我们应该关注它

我当时在那里协助政府思考如何管理其联合基金——这是捐助者将部分资金置于政府一定程度控制之下的主要机制——并努力尽可能扩大其自主权，而不是让捐助机构及其代表的意愿主导一切。每当我要求提供数据以帮助我们更好地了解背景时，数据都唾手可得。而且这些数据也能够拼凑成一幅连贯的图景——至少乍一看是准确的。人们信任他们获得的数据；捐助者、政府和非政府组织似乎都乐于向我汇报政府数据，而没有流露出那种“谁知道这数据是否准确……但这就是我们掌握的信息”的疑惑。

这很不寻常；我曾在其他发展中国家工作，当时普遍认为这些数据根本不可信。当然，没有人认为南苏丹的数据完美无缺，但对于一个面积与法国相当、人口密度与瑞典相仿的新兴独立国家来说，其数据可靠性令人惊叹。

为什么有些事情会出人意料地有效？

这个谜题一直萦绕在我心头；如果它是一部悬疑小说，或许会叫做“卓越数据的奇案”。几年后，我在研究以使命为导向的公务员的重要性时，向菲奥娜·戴维斯请教¹在她周游世界的过程中，她遇到过哪些最令人印象深刻、以使命为驱动的领导者²她的回答只有一个名字：拉巴尼亚·玛格丽特，南苏丹国家统计局的长期局长。² 当我找到她时，我找到了谜题的答案。

玛格丽特坚信统计数据的力量，并将这种热情和重要感传递给了她的员工。她说：“数据不是给统计局用的，而是那些无声者的声音。是民众在诉说他们没吃饱饭……健康数据显示，妇女在分娩时死亡。”

正如玛格丽特所说——她用一种许多人祈祷时才会有的虔诚和敬畏的语气说道——“数字可以改变人们的生活。”对玛格丽特而言，好的数据能够带来更好的决策，而准确性则是产生这些社会效益的关键。

在她新建立的国家里，建立国家统计局绝非易事。这个国家没有任何基准数据——几乎所有信息都是第一次收集。很难想象还有比这更难监控绩效的环境，也很难想象还有比这更难的以确保合规为核心的管理策略——如果没有任何参照物，拉巴尼亚又如何知道她的员工收集的数据是否准确呢？

拉巴尼亚的上司赋予她充分的自主权，让她能够运用判断力并实施她认为最有效的解决方案。反过来，她也努力营造一种共同的使命感和集体责任感。拉巴尼亚“关爱并尊重”她的员工。她专注于确保自己能够“理解团队成员的利益”。她希望“与他们建立联系，倾听他们的心声，让他们有机会向她解释自己的立场”。她回忆道：“每次我们去外勤，我都会在脑海中记住（员工的名字），将他们的面孔与我见到他们的地方联系起来。”

玛格丽特非常重视履行对员工的承诺——这在一些员工几乎没有申诉渠道的地方并不常见。“你答应了要付工资，就必须按时支付：‘我们会付你工资，我们会付你10美元。是10美元，不能少。’”

这不仅仅关乎工作人员。拉巴尼亚认为数据收集是她团队众多成员和参与调查的民众共同努力的结果：“我们所做的一切并非我们个人的功劳，而是整个团队以及受访者的共同努力，因为我们不断地向他们表达感谢，并真正认可他们的贡献。” “这些数据准确地反映了人们正在经历的一切：他们所承受的痛苦、喜悦以及对未来的憧憬。”

结果如何？数据质量极高。在一切都无法预料的环境下——甚至连水都无法保障——他们派出调查员走访居民并收集信息，而且成功了！这并非我的一面之词；哈佛大学肯尼迪学院的一篇论文将该局的一项关键举措——一项创新的高频家庭调查——描述为“迅速取得成功”。<sup> ³世界银行的研究人员称这项调查具有创新性和高度可靠性，是如何在困难环境下收集数据的典范。 ⁴

很多事情在你意想不到的时候反而效果很好——而当这种情况发生时，它提醒我们，每一个“什么问题”最终都是一个“谁问题”。

并非每个机构或每项任务都能得到像玛格丽特这样一位尽心尽力为国家服务的领导者的支持。但从某种意义上说，玛格丽特代表的是典型人物，而非特例。

尽管世上存在诸多不尽如人意之处，但也有许多行之有效——在这些行之有效的地方，你常常会发现优秀的管理者，他们关心使命，并以各种方式赋能员工，从而鼓励员工也抱有同样的感受。社会学家艾琳·麦克唐纳（Erin McDonnell）发现，在加纳、尼日利亚、肯尼亚、巴西和中国等多个公共机构中，那些以使命为导向的优秀公务员对于高效部门的能力至关重要。^⁵ 政治学家梅里莉·格林德尔（Merilee Grindle）近30年前在一项针对六个国家29个组织的研究中发现，管理风格和（高）绩效期望是组织文化成功的关键。^⁶

相比之下，监控和控制——这种试图改进执行效果的主要“技术”——往往收效甚微。一系列精心挑选的实证研究表明，基于控制员工的方法常常会损害绩效，而且随着任务越来越难以监控，这种损害会更加严重⁷

管理方式的差异可以产生巨大的影响。举个例子，一组经济学家发现，如果将俄罗斯公共采购效率处于第25百分位的个人和组织提升到第75百分位，就能节省13.9%的成本；这相当于每年约100亿美元的潜在节省。<sup> ⁸

管理界有一句格言：“所有‘什么问题’都是‘谁问题’。”这句话出自安德森·霍洛维茨基金联合创始人本·霍洛维茨的一本商业著作（至少是他自己总结的），旨在提醒读者（尤其是那些来自私营部门，特别是科技领域的读者），人们很容易将能力挑战归结为技术问题。 ⁹ ，事实并非如此，证据表明，能力挑战几乎总是与人以及人所处的环境有关。

这不是个人问题，而是团队问题。

一个可能的解决方法是，要认识到一切的关键在于人，那就是找出优秀的人才，让他们去做工作。让我们聘用那些能力排名前75%的采购人员，解雇那些能力排名后25%的！

虽然并非所有人在能力、动机或对特定任务的取向上都相同，但这确实忽略了霍洛维茨——以及相关文献——的观点。

没错，个人固然重要。但构建可持续能力的关键不在于寄希望于碰运气组建一支“优秀团队”，甚至不在于认为聘用最优秀——技能最娴熟、使命感最强等等——的人才就足够了。关键在于建立并支持一个团队——一个部门、一个机构、一个组织——使其集体具备创造卓越绩效所需的技能、管理流程和规范。

世界银行的官僚机构实验室创建了全球官僚机构指标，这是我们获取世界各地公共部门国际比较统计数据的最佳数据来源之一。

实验室的共同负责人丹·罗杰将实验室研究的主要结论总结如下：

政府本质上是多元化的

这看似同义反复，实则不然。我们常常把政府当作一个单一的行动者来谈论，只关注“华盛顿”、“伦敦”或“朱巴”的行动。

但华盛顿并非一个单一的行动者——它更接近于一个社会而非一个个体。最终的走向取决于这些个体的行动。而这些个体的行动又很大程度上取决于他们的工作环境、招聘流程和入职培训。

这些经历在不同国家之间可能差异很大。《全球公务员调查》 （罗杰与弗兰克·福山、克里斯蒂安·舒斯特等人共同创建了该调查）显示，96%的罗马尼亚公务员信任他们的同事；而加纳只有54%的公务员信任同事。

太好了；这似乎表明，把“华盛顿”和“朱巴”联系起来是正确的——国家很重要。它们当然很重要。

但这只是冰山一角。我们看到，在一个国家的不同机构也会做出类似多样的回应。

有些机构的信任度很高，有些则很低。事实上，信任度在同一国家内部的差异，比国家之间的差异还要大。

全球公务员调查中没有公开报告下属机构的数据。但如果有的话——如果我们能够按部门查看差异——我非常有信心我们会看到类似的范围。如果我们能够将数据细化到部门以下的各个团队，我预计我们会看到同样的模式。

这里有一个重要的启示。当我们谈论政府——或者谈论在政府部门工作是什么样的体验——时，我们往往会进行概括。这并非毫无意义——各国之间确实存在差异。但是，我们越是希望提升政府能力，这些国家层面的概括就越显得无用。我们越来越关注每个部门、每个团队内部的运作情况，而不是整个政府的运作。

有时，这些团队需要的是更多技术技能——例如Excel、Python或（如今更常见的）Claude Code方面的培训。但更多时候，这需要改变的不仅仅是个人头脑中的知识——它需要改变的是组织体系。

赋能型管理——赋予员工自主权、培养能力并建立与同事和目标之间的联系——是改进系统的有力工具。它既能吸引那些以使命为导向的人才，也能帮助现有员工提升使命感。它有助于将部门从单纯¹⁰上下班打卡场所转变为员工渴望创造最佳产出的平台。

用口袋里的布料做成整件衣服

人们常常认为，全球南方国家的官僚比全球北方国家的官僚工作能力更差。他们更腐败、效率更低，对工作也缺乏热情。因此，全球南方国家的讨论往往集中在腐败问题上，以及如何通过控制和监督来根除腐败。事实上，当地的理论似乎认为，提高官僚工作绩效的唯一途径就是控制他们——确保他们没有时间偷懒，监督每一项任务，并且绝对不允许任何违反规章制度的行为。

但并没有证据表明，发展中国家政府工作人员在服务公众利益的动机或导向方面，系统性地“不如”其他人群。<sup> ¹¹事实上，过分强调控制反而可能使政府运作更加糟糕。很少有优秀员工愿意在这样的环境中工作：他们的上司每时每刻都在阻止员工做坏事，而不是支持他们做好事。这些政府试图通过防止腐败，反而筛选出了那些最能容忍微观管理的人。

在所有国家，政府工作人员都是普通人，他们背景各异，性格复杂。很少有人愿意被事无巨细地管理。然而，我们却普遍缺乏对发展中国家政府团队的充分授权、积极性和高效性的设想。构建这样的团队并不需要加强控制；事实上，恰恰相反。它需要建立使命一致性，并信任和授权公务员。

支持和构建以赋权为先的方法有很多。例如：致力于制定“绿色繁文缛节”政策，为那些希望在履行使命时行使判断力的公务员提供保障；开展同侪讨论和赋权；以及采取管理措施转变文化，使合理的风险承担在心理上安全。新兴技术可以为此提供帮助；例如，人工智能代理不仅可以提供信息，还可以根据具体情况获得采取行动的许可——这使得公务员不必为了更好地服务公民而冒着受到惩罚的风险。

诚然，有些公务员确实不具备胜任工作的技能。但即便公共服务部门确实存在技能短缺的情况，从技能不足的个人入手，帮助他们获得自主感、目标感和贡献感，仍然至关重要。有充分的证据表明，当人们有学习动力时，学习效果最佳¹²当他们感受到自主权、支持和运用所学知识的能力时。12 能力建设首先意味着诊断——了解员工的构成、他们如何看待自己的工作以及他们需要什么才能更有动力继续前进。

能力建设之旅需要一个目的地，但首先需要一个起点，以及一条通往目的地的路径。玛格丽特面临着一项看似不可能完成的任务，但她并没有将其视为技术问题，而是从人性的角度出发。她没有优先考虑监督团队，因为她意识到这种方法对她面前的任务来说是行不通的。 ¹³相反，她尊重并善待她的团队成员——她努力（而且常常成功地）激发他们对这项对她意义重大的事业的投入——确保数据的准确性，以便做出更好的决策。

不仅仅是指标的问题

玛格丽特曾说过，“数字可以改变人们的生活。”

我觉得这很美——而且我相信这是真的。但这只是故事的一部分。如果我们稍微拉远视角，就会发现这是玛格丽特一家。 世界以各种方式激励和管理着南苏丹国家统计局的人民，让他们相信数字可以改变人们的生活，这反过来又促成了这些数据的成功收集。

我们不必坐等玛格丽特出现，就像玛格丽特当年也未曾等待过一支深谙精准数据变革力量的团队。我们可以耕耘土壤，让这种组织文化得以生长。

玛格丽特拿了一块布，把它缝成了一个口袋。如果方法得当，能力建设工作着重于如何构建以众多优秀成员的抱负为中心的组织系统，那么这块布就能成就一件完整的衣服。如果我们都能从玛格丽特的例子中汲取教训，或许就能共同创造一个更美好的世界。

丹·霍尼格是乔治城大学麦考特公共政策学院的教授，也是伦敦大学学院政治学系的副教授。他致力于改进政府组织——通常是通过更多地考虑政府工作人员的需求——旨在改善公民生活以及国家与公民之间的关系。

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1. 我当时正在写一本关于以使命为驱动的公务员及其重要性的书；玛格丽特的完整简介出现在丹·霍尼格的《以使命为驱动的官僚》 （牛津大学出版社，2024 年）一书中。 ↩︎
2. 截至撰写本文时，南苏丹贸易和工业部长。 ↩︎
3. Greg Larson、Peter Biar Ajak 和 Lant Pritchett，“南苏丹的能力陷阱：通过颠覆性创新建设国家”（CID 工作论文 268，哈佛肯尼迪学院，2013 年）。 ↩︎
4. Utz Pape 和 Luca Parisotto，“在脆弱的环境中估算贫困：南苏丹的高频调查”（政策研究工作文件 8722，世界银行，2019 年）。 ↩︎
5. 艾琳·麦克唐纳， 《拼凑的利维坦：发展中国家官僚机构效率的碎片》 （普林斯顿大学出版社，2020 年）。 ↩︎
6. Merilee Grindle，“不同的文化？当公共组织在发展中国家表现出色时”， 《世界发展》 25，第 4 期（1997 年）：481-495。 ↩︎
7. 例如，参见 Oriana Bandiera、Michael Carlos Best、Adnan Qadir Khan 和 Andrea Prat 合著的《组织中的权力分配：一项针对官僚的实地实验》，载于《经济学季刊》第136 卷第 4 期（2021 年），第 2195-2242 页；Imran Rasul、Daniel Rogger 和 Martin J. Williams 合著的《管理、组织绩效和任务清晰度：来自加纳公务员制度的证据》，载于《公共行政研究与理论杂志》第 31 卷第 2 期（2021 年），第 259-277 页。Honig 在其著作《使命驱动的官僚》中报告并总结了更多此类研究。
   ↩︎
8. Michael Best、Jonas Hjort 和 David Szakonyi，“个人和组织作为国家效能的来源”， 《美国经济评论》 113，第 8 期（2023 年）：2121-67。 ↩︎
9. 本·霍洛维茨。 《创业维艰》（哈珀商业出版社，2014 年） 。 ↩︎
10. 霍尼格， 《使命驱动型官僚》。 ↩︎
11. 有关这些数据的概述，请参阅 Honig 的《使命驱动的官僚》 ，第 63-6 页。 ↩︎
12. 这是一个庞大的文献，但对于元分析/概述，请参阅例如 Joshua Howard、Julien Bureau、Frédéric Guay、Jane Chong 和 Richard Ryan 的《学生动机和相关结果：来自自我决定理论的元分析》，《心理科学展望》 16，第 6 期（2021 年）：1300-23。 ↩︎
13. 尽管报告和绩效考核仍然存在（任何运转良好的系统都必须如此），但问题在于相对重视程度，而不是是否存在任何控制措施。 ↩︎