Чему могут научить нас данные из Южного Судана и почему это важно.

Я помогал правительству обдумывать управление его объединенным фондом — основной структурой, через которую доноры передают часть средств под небольшой государственный контроль, — и работал над расширением его полномочий там, где это возможно, вместо того, чтобы позволять желаниям донорских организаций и их представителей быть движущей силой. Всякий раз, когда я запрашивал данные, которые помогли бы нам лучше понять контекст, они были доступны. Кроме того, они складывались в целостную картину — по крайней мере, на первый взгляд, казалось, что они точны. Люди доверяли полученным данным; доноры, правительство, НПО, казалось, сообщали мне правительственные данные без закатывания глаз, указывающего на то, что «кто знает, насколько это вообще точно… но вот что у нас есть».

Это было необычно; когда я работал в других развивающихся странах, часто преобладало мнение, что этим цифрам просто нельзя доверять. Конечно, никто не считал данные по Южному Судану идеальными, но они оказались на удивление надежными для недавно обретшей независимость страны размером с Францию и с плотностью населения, как у Швеции.

Почему некоторые вещи работают на удивление хорошо?

Эта загадка не давала мне покоя; если бы это был детективный роман, то, возможно, это называлось бы «загадочный случай с превосходными данными». Несколько лет спустя, изучая важность целеустремленных государственных служащих, я попросил Фиону Дэвис порекомендовать самых впечатляющих, мотивированных на достижение целей лидеров, которых она встречала во время своих путешествий по миру. ¹ Ее ответом было одно имя: Лабанья Маргарет, многолетний генеральный директор Национального бюро статистики Южного Судана. ² Когда я нашел ее, я нашел ответ на свою загадку.

Маргарет искренне верит в силу статистики и передала эту страсть, это чувство важности своим сотрудникам. Она говорит: «Данные предназначены не для Бюро статистики. Это голос тех, кто его лишен. Население — это те, кто говорит, что не ел… Данные здравоохранения говорят о том, что женщины умирают во время родов».

Как выразилась Маргарет, говоря с благоговейным и трепетным тоном, который многие используют во время молитвы: «Цифры меняют жизни людей». Для Маргарет качественные данные позволяют принимать более взвешенные решения, а точность является ключевым фактором для достижения положительных результатов в сфере благосостояния.

Создание Национального статистического бюро в новой стране было непростой задачей. В стране отсутствовали базовые данные – почти вся информация собиралась впервые. Трудно представить более сложную среду для мониторинга эффективности и, следовательно, для стратегии управления, направленной на обеспечение соблюдения требований – как Лабанья могла знать, собрали ли ее сотрудники точные данные, если сравнивать их было не с чем?

Руководители предоставили Лабанье возможность принимать взвешенные решения и внедрять те решения, которые она считала наиболее эффективными. В свою очередь, она работала над созданием чувства общей миссии и коллективной приверженности. Лабанья была «любящей и уважительной» к своим сотрудникам. Она сосредоточилась на том, чтобы «понимать интересы своей команды». Она хотела «наладить с ними контакт и позволить им объяснить ей свою позицию». Она вспоминает: «Всякий раз, когда мы выезжали на место, я старалась представить себе сотрудников, связать их лица с тем местом, где я их видела».

Маргарет придавала большое значение выполнению своих обязательств перед сотрудниками – чего не всегда можно добиться в местах, где у работников практически нет возможности защитить себя от плохого обращения. «Когда вы говорите, что заплатите им, вы должны заплатить им вовремя: „Мы заплатим вам, и мы заплатим вам 10 долларов. 10 долларов, не меньше“».

И дело было не только в сотрудниках. Лабанья рассматривала сбор данных как совместную работу многочисленных членов своей команды и населения, участвовавшего в опросе: «Все, что мы делали, было не только нашей работой, но и коллективной работой команды, а также их собственной, тех людей, от которых мы собирали эту информацию, поэтому мы постоянно возвращались, чтобы поблагодарить их и по-настоящему отметить их вклад». «Цифры точно показывают, через что проходят люди: боль, которую они испытывают, радость и их планы на будущее».

Результат? Данные оказались чрезвычайно высокого качества. В условиях, когда ничто не можно было принимать как должное — когда нельзя было полагаться даже на воду — они отправили переписчиков, чтобы опросить население и собрать информацию, и это сработало! Вам не нужно верить мне на слово; в статье Гарвардской школы Кеннеди одна из ключевых инициатив бюро, инновационное высокочастотное обследование домохозяйств, описывается как «достигшая быстрого успеха». ³ Исследователи Всемирного банка охарактеризовали это обследование как инновационное и очень надежное — образец того, как собирать данные в сложных условиях. ⁴

Многое работает довольно хорошо, когда вы этого не ожидаете, — и когда это происходит, это напоминает нам, что любая проблема «что» — это проблема «кто».

Не каждое ведомство или задача получают одобрение Маргарет, которая пытается эффективно выполнять их на благо государства. Но, тем не менее, в каком-то смысле Маргарет — типичный, а не исключительный человек.

Несмотря на все недостатки, в мире есть много положительных моментов, и там, где они есть, очень часто встречаются превосходные руководители, которые заботятся о миссии организации и расширяют возможности своих сотрудников, побуждая их разделять эти чувства. Социолог Эрин Макдоннелл обнаружила, что высокоэффективные бюрократы, мотивированные на выполнение миссии, играют решающую роль в работе высокоэффективных подразделений многих государственных организаций в Гане, а также в Нигерии, Кении, Бразилии и Китае. ⁵ Политолог Мерили Гриндл почти 30 лет назад обнаружила, что стиль управления и (высокие) ожидания в отношении результатов являются ключевыми факторами культуры организаций, которые демонстрируют хорошие результаты, в исследовании 29 организаций в шести странах. ⁶

Напротив, мониторинг и контроль — основная «технология», используемая для улучшения реализации проектов, — очень часто не работают. Ряд тщательно отобранных эмпирических исследований показывает, что подход, основанный на контроле над сотрудниками, очень часто подрывает производительность, и делает это еще больше по мере того, как задачи становятся сложнее контролировать. ⁷

Разница в методах управления может иметь большое значение. В качестве показательного примера группа экономистов обнаружила, что перемещение отдельных лиц и организаций, находящихся на 25-м процентиле эффективности в российских государственных закупках, на 75-й процентиль приведет к экономии в 13,9%; это составляет около 10 миллиардов долларов в год потенциальной экономии. ⁸

Одна из управленческих афоризмов гласит: «Каждая проблема, связанная с чем-либо, — это проблема, связанная с тем, кто-то другой». Эта поговорка, придуманная (или, по крайней мере, кодифицированная) в бизнес-книге Бена Горовица, соучредителя мегауспешной венчурной фирмы Andreessen Horowitz, призвана напомнить читателям (в основном представителям частного сектора, и особенно тем, кто работает в сфере технологий), что вполне естественно и легко рассматривать проблемы, связанные с производственными мощностями, как технические по своей природе.⁹ ⁹ это не так, как показывают данные; проблемы, связанные с производственными мощностями, почти всегда касаются людей и среды, в которой эти люди находятся.

Дело не в отдельном игроке, а в команде.

Один из возможных способов понять, что всё сводится к людям, — это попытаться определить, кто из них действительно хорош, и поручить им работу. Давайте наймем специалистов по закупкам, соответствующих 75-му процентилю, и уволим тех, кто соответствует 25-му процентилю!

Хотя, безусловно, верно, что не все люди равны по способностям, мотивации или ориентации на выполнение той или иной задачи, это упускает из виду главную мысль Горовица — и литературу в этой области.

Да, отдельные люди важны. Но путь к созданию устойчивого потенциала заключается не в надежде выиграть в лотерею «хорошей команды» или даже в том, чтобы считать, что найма лучших — самых квалифицированных, самых мотивированных на выполнение задачи и т. д. — достаточно. Речь идет о создании и поддержке группы — подразделения, агентства, организации — которая в совокупности обладает навыками, управленческими процессами и нормами для достижения высоких результатов.

Лаборатория бюрократии Всемирного банка разработала «Всемирные показатели бюрократии», которые являются одним из лучших источников данных для сравнительной международной статистики по государственным секторам по всему миру.

Дэн Роггер, один из руководителей лаборатории, так总结了 основной вывод своей работы:

Правительство принципиально разнообразно.

Это может показаться тавтологией, но это не так. Мы часто говорим о правительстве так, как будто это один субъект, сосредотачиваясь на действиях «Вашингтона», «Лондона» или «Джубы».

Но Вашингтон — это не один субъект, а скорее общество, чем отдельный человек. Дальнейшие события зависят от действий этих отдельных людей. А действия этих людей в значительной степени зависят от их рабочей среды, процесса найма и ориентации.

Этот опыт может сильно различаться в разных странах. Глобальное исследование государственных служащих (в создании которого Роггер принимал участие вместе с Фрэнком Фукуямой, Кристианом Шустером и другими) показывает, что 96% румынских государственных служащих доверяют своим коллегам; среди ганцев этот показатель составляет всего 54%.

Отлично; это, кажется, подтверждает правильность мнения о «Вашингтоне» и «Джубе» — о том, что страны имеют значение. И это действительно так.

Но это лишь верхушка айсберга. Мы видим столь же разнообразный спектр ответных мер со стороны различных институтов внутри страны.

Одни институты пользуются высоким уровнем доверия, другие – низким. Действительно, уровень доверия различается как внутри одной страны, так и между странами.

В Глобальном опросе государственных служащих нет общедоступных данных по отдельным подразделениям. Но если бы они были – если бы мы могли увидеть различия по ведомствам – я уверен, что мы бы увидели аналогичный разброс. Если бы мы могли перейти от ведомств к отдельным командам, я ожидаю, что мы бы снова увидели ту же закономерность.

Здесь можно сделать важный вывод. Когда мы говорим о правительстве — или о том, каково работать в правительстве, — мы обобщаем. Это не бессмысленно — существуют реальные различия между странами. Но чем больше мы стремимся к наращиванию потенциала, тем менее полезными становятся эти национальные обзоры. Нас меньше интересует правительство в целом и больше — то, что происходит внутри каждой команды в каждом департаменте.

Иногда этим командам требуются более технические навыки — обучение работе с Excel, Python или (что в наши дни более вероятно) Claude Code. Но чаще всего это требует изменений, выходящих за рамки знаний, хранящихся в голове одного человека, — это требует изменения организационной системы .

Управление, которое расширяет возможности – которое позволяет автономию, развивает компетенции и создает связи с коллегами и общей целью – является мощным инструментом для совершенствования систем. Оно привлекает как мотивированных на достижение цели сотрудников, так и помогает нынешним сотрудникам стать еще более мотивированными на ее достижение. ¹⁰ Оно может помочь преобразовать отделы из мест, где люди просто отмечают время прихода и ухода, в места, где сотрудники стремятся к достижению наилучших результатов.

Изготовление всего изделия из ткани, находящейся в кармане.

Часто люди считают, что бюрократы в странах Глобального Юга хуже справляются со своей работой, чем в странах Глобального Севера. Они более коррумпированы, менее эффективны, не заинтересованы в выполнении своих обязанностей. Поэтому дискуссии в странах Глобального Юга вместо этого сосредотачиваются на коррупции и на том, как контроль и мониторинг могут её искоренить. Действительно, теория, похоже, сводится к тому, что единственный способ улучшить их работу — это контролировать их: не давать им времени на безделье, контролировать каждую задачу и не допускать абсолютно никаких отклонений от протокола.

Однако нет никаких доказательств того, что люди, работающие в правительстве развивающихся стран, систематически «хуже» других с точки зрения мотивации или ориентации на служение общественному благу. ¹¹ На самом деле, сосредоточение внимания на контроле, вероятно, ухудшает функционирование правительства. Немногие высокоэффективные сотрудники хотят работать в среде, где их начальники каждую секунду дня тратят на то, чтобы предотвратить плохие поступки сотрудников, вместо того чтобы поддерживать их в совершении хороших дел. Пытаясь предотвратить коррупцию, эти правительства отбирают людей, которые с наибольшей вероятностью будут терпеть микроменеджмент.

Во всех странах люди, работающие в правительстве, — это люди во всем своем многообразии и сложности. Мало кто из них хочет, чтобы им управляли на микроуровне. Но мы все вместе не можем представить себе, как могут работать мотивированные, высокоэффективные правительственные команды в развивающихся странах. Создание таких команд не требует усиления контроля; напротив, оно требует прямо противоположного. Оно требует согласованности целей, доверия и расширения полномочий государственных служащих.

Существует множество способов поддержать и обосновать подход, в первую очередь направленный на расширение прав и возможностей. Вот лишь некоторые из них: целенаправленные усилия по созданию «зеленой» бюрократической политики, которая защищает бюрократов, желающих проявлять рассудительность в интересах выполнения миссии; обсуждение и расширение прав и возможностей коллег; и управленческие практики, которые изменяют культуру, делая разумное принятие рисков психологически безопасным. Новые технологии могут стать партнером в этом; например, агент искусственного интеллекта, к которому можно обратиться не только за информацией, но и за разрешением действовать определенным образом в зависимости от обстоятельств — это позволит государственным служащим не чувствовать необходимости рисковать выговором, чтобы наилучшим образом служить гражданам.

Действительно, среди государственных служащих есть те, кто просто не обладает необходимыми для своей работы навыками. Но даже там, где в государственной службе действительно не хватает навыков, крайне важен подход, начинающийся с человека, не обладающего необходимыми навыками, и направленный на то, чтобы дать ему чувство самостоятельности, цели и вклада. Доказательства ясно показывают, что люди лучше всего учатся, когда у них есть мотивация к обучению – когда они чувствуют автономию, поддержку, возможность применять полученные знания на практике. ¹² Развитие потенциала означает, прежде всего, начать с диагностики – кто эти сотрудники, как они относятся к своей работе и что им нужно, чтобы хотеть двигаться вперед.

Для успешного развития потенциала необходима конечная цель, но сначала нужно найти отправную точку и путь к ней. Маргарет столкнулась с, казалось бы, невыполнимой задачей, но вместо того, чтобы рассматривать её как техническую проблему, она подошла к ней как к человеческой. Она не ставила в приоритет мониторинг своей команды, понимая невозможность такого подхода для стоящей перед ней задачи. ¹³ Вместо этого она относилась к своим сотрудникам с уважением и достоинством – она стремилась (и часто ей это удавалось) вдохновлять их на преданность делу, которое так много значило для неё – правильной обработке данных, чтобы можно было принимать более обоснованные решения.

Дело не только в показателях.

Маргарет сказала, что «цифры меняют жизни людей».

Я нахожу это прекрасным – и верю, что это правда. Но это лишь часть истории. Если мы немного отстранимся, то увидим, что это Маргареты. Вдохновляя и управляя процессом таким образом, чтобы убедить жителей Национального бюро статистики Южного Судана в том, что цифры меняют жизнь людей, что, в свою очередь, привело к успешному сбору этих цифр.

Нам не нужно просто ждать Маргарет, так же как Маргарет не ждала, пока ей посчастливится получить команду, которая уже глубоко ценила преобразующую силу точных данных. Мы можем взращивать и обрабатывать почву, на которой могут расти такие организационные культуры.

Маргарет взяла кусок ткани и сшила из него карман. При правильном подходе усилия по развитию потенциала, направленные на создание организационных систем, которые начинаются с учета амбиций множества хороших людей, населяющих их, могут превратить эту ткань в целое изделие. Если мы все научимся этому на примере Маргарет, мы сможем коллективно построить лучший мир.

Дэн Хониг — профессор Школы государственной политики Маккорта при Джорджтаунском университете и доцент кафедры политологии Университетского колледжа Лондона. Он занимается улучшением организации государственного управления — как правило, путем более учета интересов работающих в нем людей — с целью улучшения жизни граждан и взаимоотношений между государством и гражданами.

Если у вас есть комментарии к этой статье или вы хотите принять участие в обсуждении, пожалуйста, отправьте их по электронной почте на адрес letters@indevelopmentmag.com. Ответы будут опубликованы в разделе писем читателей.

1. Я писал книгу о государственных служащих, движимых миссией, и об их важности; подробный очерк о Маргарет опубликован в книге Дэна Хонига «Бюрократы, движимые миссией» (Oxford University Press, 2024). ↩︎
2. На момент написания статьи министр торговли и промышленности Южного Судана. ↩︎
3. Грег Ларсон, Питер Биар Аджак и Лант Притчетт, «Ловушка потенциала Южного Судана: построение государства с помощью прорывных инноваций» (Рабочий документ CID 268, Гарвардская школа Кеннеди, 2013). ↩︎
4. Утц Папе и Лука Паризотто, «Оценка уровня бедности в нестабильных условиях: высокочастотное обследование в Южном Судане» (Рабочий документ по политическим исследованиям № 8722, Всемирный банк, 2019). ↩︎
5. Эрин Макдоннелл, «Лоскутный Левиафан: очаги бюрократической эффективности в развивающихся государствах » (Princeton University Press, 2020). ↩︎
6. Мерили Гриндл, «Различные культуры? Когда государственные организации успешно работают в развивающихся странах», World Development 25, № 4 (1997): 481-495. ↩︎
7. См., например, Oriana Bandiera, Michael Carlos Best, Adnan Qadir Khan и Andrea Prat, «Распределение полномочий в организациях: полевой эксперимент с бюрократами», Quarterly Journal of Economics 136, № 4 (2021): 2195-2242; Imran Rasul, Daniel Rogger и Martin J. Williams, «Управление, организационная эффективность и ясность задач: данные государственной службы Ганы» , Journal of Public Administration Research and Theory 31, № 2 (2021): 259-277. Более подробные исследования в этом направлении представлены и обобщены в работе Honig, Mission Driven Bureaucrats .
   ↩︎
8. Майкл Бест, Йонас Хьорт и Дэвид Сакони, «Индивиды и организации как источники эффективности государства», American Economic Review 113, № 8 (2023): 2121-67. ↩︎
9. Бен Горовиц. «Самое сложное в сложных вещах» (Harper Business, 2014) . ↩︎
10. Потрясающие, целеустремлённые бюрократы. ↩︎
11. См. Хониг, «Бюрократы, движимые миссией» , стр. 63-66, для обзора этих данных . ↩︎
12. Это обширная литература, но для метаанализа/обзора см., например, Joshua Howard, Julien Bureau, Frédéric Guay, Jane Chong and Richard Ryan, Student Motivation and Associated Outcomes: A Meta-Analysis From Self-Determination Theory,” Perspectives in Psychological Science 16, no. 6 (2021):1300-23. ↩︎
13. Хотя отчетность и оценка эффективности работы по-прежнему присутствовали, как и должно быть в любой хорошо функционирующей системе, вопрос заключается в относительном акценте внимания, а не в наличии каких-либо механизмов контроля. ↩︎