Ce que les données du Soudan du Sud peuvent nous apprendre et pourquoi nous devrions nous en soucier.

J'étais là pour aider le gouvernement à réfléchir à la gestion de son fonds commun – principal mécanisme par lequel les donateurs placent une partie de leurs fonds sous un contrôle étatique, même limité – et pour œuvrer à l'élargissement de son champ d'action lorsque cela était possible, plutôt que de laisser les souhaits des organisations donatrices et de leurs représentants dicter la marche à suivre. Chaque fois que je demandais des données pour mieux comprendre le contexte, elles étaient disponibles. Elles formaient un tout cohérent – du moins, à première vue, elles semblaient exactes. On faisait confiance aux données reçues ; donateurs, gouvernement, ONG semblaient me communiquer les données gouvernementales sans que cela ne laisse transparaître un certain scepticisme : « Qui sait si c'est vraiment exact… mais voilà ce que nous avons. »

C'était inhabituel ; lorsque j'avais travaillé dans d'autres pays en développement, l'opinion générale était souvent que l'on ne pouvait tout simplement pas se fier aux chiffres. Bien sûr, personne ne prétendait que les données du Soudan du Sud étaient parfaites, mais elles étaient remarquablement fiables pour un pays nouvellement indépendant de la taille de la France et avec une densité de population comparable à celle de la Suède.

Pourquoi certaines choses fonctionnent-elles étonnamment bien ?

Cette énigme m'a longtemps obsédée ; si c'était un roman policier, on pourrait l'intituler « L'étrange cas des données exceptionnelles ». Quelques années plus tard, alors que je menais des recherches sur l'importance des fonctionnaires dévoués à leur mission, j'ai demandé à Fiona Davies de me recommander les dirigeants les plus impressionnants et les plus motivés par leur mission qu'elle avait rencontrés au cours de ses voyages à travers le monde. ¹ Sa réponse tenait en un seul nom : Labanya Margaret, directrice générale de longue date du Bureau national des statistiques du Soudan du Sud.<sup> ² En la rencontrant, j'avais trouvé la solution à mon énigme.

Margaret croit profondément au pouvoir des statistiques et a su transmettre cette passion, ce sens de l'importance, à son équipe. Elle affirme : « Les données ne sont pas destinées à l'Institut national de la statistique. Elles sont la voix des sans-voix. C'est la population qui dit ne pas avoir mangé. […] Les données sanitaires révèlent que des femmes meurent en couches. »

Comme l'a dit Margaret – sur un ton respectueux et admiratif que beaucoup réservent à la prière – « Les chiffres changent la vie des gens. » Pour Margaret, des données fiables permettent une meilleure prise de décision, et la précision est essentielle pour générer des retombées positives sur le bien-être.

La mise en place du Bureau national des statistiques dans son nouveau pays représentait un défi de taille. Le pays ne disposait d'aucune donnée de référence ; la quasi-totalité des informations étaient collectées pour la toute première fois. Difficile d'imaginer un contexte plus complexe pour le suivi des performances, et donc pour une stratégie de gestion axée sur le respect des normes : comment Labanya pouvait-elle s'assurer de l'exactitude des données collectées par son personnel, faute de point de comparaison ?

Les supérieurs de Labanya lui ont donné les moyens d'exercer son jugement et de mettre en œuvre les solutions qu'elle jugeait les plus efficaces. En retour, elle s'est efforcée de créer un sentiment de mission partagée et un engagement collectif. Labanya était bienveillante et respectueuse envers son équipe. Elle veillait à comprendre les intérêts de chacun. Elle souhaitait créer du lien avec eux et leur permettre de lui expliquer leur point de vue. Elle se souvient : « Chaque fois que nous allions sur le terrain, je m'assurais de bien visualiser chaque membre de l'équipe, d'associer son visage à l'endroit où je le voyais. »

Margaret insistait beaucoup sur le respect de ses engagements envers son personnel – ce qui n'est pas toujours le cas dans les entreprises où les employés ont peu de recours en cas de mauvais traitements. « Quand on promet un paiement, il faut payer à temps : “On vous paiera, et vous paierez 10 dollars. C'est 10 dollars, pas moins.” »

Et il ne s'agissait pas seulement du personnel. Pour Labanya, la collecte de données était un effort collectif entre les nombreux membres de son équipe et la population participant à l'enquête : « Notre travail n'était pas le fruit de nos efforts individuels, mais de ceux d'une équipe, et aussi des leurs, les personnes auprès desquelles nous avons recueilli ces informations. Nous les avons donc constamment remerciées et avons tenu à souligner leur contribution. » « Les chiffres reflètent fidèlement ce que vivent ces personnes : leurs souffrances, leurs joies et leurs espoirs d'avenir. »

Le résultat ? Des données d’une qualité exceptionnelle. Dans un contexte où rien n’était acquis – où l’eau elle-même était incertaine –, des enquêteurs ont été dépêchés sur le terrain pour interroger la population et recueillir des informations. Et cela a fonctionné ! Nul besoin de me croire sur parole : un article de la Harvard Kennedy School décrit l’une des initiatives clés du bureau, une enquête auprès des ménages à haute fréquence, comme ayant « rencontré un succès rapide ». ³ chercheurs de la Banque mondiale ont qualifié l’enquête d’innovante et de très fiable – un modèle de ⁴ de données en contexte difficile.

Beaucoup de choses fonctionnent plutôt bien quand on ne s'y attend pas – et quand c'est le cas, cela nous rappelle que chaque problème de « quoi » est un problème de « qui ».

Toutes les agences et toutes les tâches ne bénéficient pas de l'appui d'une Margaret qui s'efforce de les mener à bien au nom de l'État. Il n'en demeure pas moins que, d'une certaine manière, Margaret est représentative, et non exceptionnelle.

Pour tout ce qui ne fonctionne pas dans le monde, il y en a beaucoup qui fonctionnent – et là où c'est le cas, on trouve très souvent d'excellents gestionnaires qui se soucient de la mission et responsabilisent leurs équipes de manière à ce qu'elles partagent ce même sentiment. La sociologue Erin McDonnell constate que d'excellents fonctionnaires, motivés par la mission, jouent un rôle essentiel dans la performance des services les plus performants de nombreuses organisations publiques au Ghana, ainsi qu'au Nigeria, au Kenya, au Brésil et en Chine.⁵ Il y a près de ⁵ ans, la politologue Merilee Grindle avait déjà constaté, dans une étude menée auprès de 29 organisations réparties dans six pays, que le style ⁶ management et les attentes élevées en matière de performance étaient déterminants pour la culture des organisations performantes.⁶

En revanche, le suivi et le contrôle – la « technologie » de prédilection pour tenter d’améliorer la mise en œuvre – s’avèrent très souvent inefficaces. Une série d’études empiriques soigneusement identifiées montrent qu’une approche fondée sur le contrôle des employés nuit très fréquemment à la performance – et ce d’autant plus que les tâches deviennent plus difficiles à contrôler. ⁷

La différence en matière de gestion peut avoir un impact considérable. À titre d'exemple, un groupe d'économistes a constaté que le fait de faire passer les individus et les organisations du 25e centile d'efficacité dans les marchés publics russes au 75e centile permettrait de réaliser des économies de 13,9 %, soit environ 10 milliards de dollars d'économies potentielles par ⁸ .

Un adage managérial affirme que « tout problème de quoi est un problème de qui ». Forgé (ou du moins formalisé) dans un ouvrage de Ben Horowitz, cofondateur du fonds de capital-risque à succès Andreessen Horowitz, cet adage vise à rappeler aux lecteurs (principalement issus du secteur privé, et plus particulièrement du secteur technologique) qu'il est naturel et facile de considérer les problèmes de capacité comme étant de nature technique. ⁹ , comme le démontrent les faits, c'est faux : les problèmes de capacité concernent presque toujours les personnes et leur environnement de travail.

Il ne s'agit pas de l'individu, il s'agit de l'équipe

Une façon possible d'appliquer le principe selon lequel tout repose sur les personnes serait de simplement identifier les meilleurs éléments et de leur confier le travail. Embauchons les agents d'approvisionnement les plus performants (75e percentile) et licencions ceux qui le sont moins (25e percentile) !

S'il est certainement vrai que tous les individus ne sont pas égaux en termes de capacités, de motivation ou d'orientation face à une tâche donnée, cela ne reflète pas le point de vue d'Horowitz – ni celui de la littérature à ce sujet.

Oui, les individus comptent. Mais pour bâtir des capacités durables, il ne s'agit pas de compter sur la chance pour trouver la « bonne équipe » ni même de croire que recruter les meilleurs – les plus compétents, les plus motivés par la mission, etc. – suffit. Il s'agit de constituer et de soutenir un groupe – une unité, un organisme, une organisation – qui possède collectivement les compétences, les processus de gestion et les normes nécessaires pour obtenir de bons résultats.

Le Laboratoire de la bureaucratie de la Banque mondiale a créé les Indicateurs mondiaux de la bureaucratie, qui figurent parmi nos meilleures sources de données pour les statistiques comparatives internationales concernant les secteurs publics dans le monde entier.

Dan Rogger, co-responsable du laboratoire, résume ainsi sa principale conclusion tirée des travaux du laboratoire :

Le gouvernement est fondamentalement diversifié.

Cela peut paraître tautologique, mais ça ne l'est pas. On parle souvent du gouvernement comme s'il s'agissait d'un seul acteur, en se concentrant sur les actions de « Washington », de « Londres » ou de « Juba ».

Mais Washington n'est pas un acteur isolé ; il s'apparente davantage à une société qu'à un individu. Ce qui se passe dépend des actions de ces individus. Et ces actions dépendent largement de leur environnement de travail, de leur recrutement et de leur intégration.

Ces expériences peuvent varier considérablement d'un pays à l'autre. L' Enquête mondiale auprès des fonctionnaires (dont Rogger est co-créateur avec Frank Fukuyama, Christian Schuster et d'autres) montre que 96 % des fonctionnaires roumains font confiance à leurs collègues, contre seulement 54 % des Ghanéens.

Parfait ; cela semblerait indiquer qu’il est juste de penser à « Washington » et « Juba » — que les pays ont leur importance. Et c’est assurément le cas.

Mais ce n'est que la partie émergée de l'iceberg. On observe une diversité tout aussi grande de réponses selon les institutions au sein d'un même pays.

Certaines institutions inspirent confiance, d'autres moins. En réalité, la confiance varie davantage au sein d'un même pays qu'entre les pays.

L'Enquête mondiale auprès des fonctionnaires ne publie aucune donnée au niveau des institutions. Toutefois, si de telles données existaient – si nous pouvions observer des différences par ministère – je suis convaincu que nous constaterions des résultats similaires. Si nous pouvions analyser les données au niveau des équipes, je pense que nous observerions la même tendance.

Il y a un enseignement important à tirer de tout cela. Lorsque nous parlons d'un gouvernement – ou de ce que c'est que de travailler au sein d'un gouvernement – nous avons tendance à généraliser. Ce n'est pas dénué de sens : il existe de réelles différences entre les pays. Mais plus nous souhaitons renforcer les capacités, moins ces synthèses nationales sont utiles. Ce qui nous importe, ce n'est pas tant le gouvernement dans son ensemble que ce qui se passe au sein de chaque équipe, dans chaque ministère.

Parfois, ces équipes ont besoin de compétences techniques plus poussées : une formation à Excel, Python ou (plus probablement aujourd’hui) à Claude Code. Mais le plus souvent, il s’agit de changer des choses qui dépassent le cadre des connaissances d’un seul individu ; il faut transformer un système organisationnel.

Un management qui responsabilise – qui favorise l’autonomie, développe les compétences et crée des liens entre pairs et autour d’un objectif commun – est un puissant levier d’amélioration des systèmes. Il attire les personnes motivées par la mission et contribue à renforcer cette motivation chez les employés actuels. Il peut transformer les services, passant d’un ¹⁰ lieu de présence à un environnement où les employés aspirent à fournir un travail d’excellence.

Confectionner l'intégralité du vêtement avec le tissu de la poche

On croit souvent que les bureaucrates des pays du Sud sont moins compétents que ceux du Nord. On les dit plus corrompus, moins efficaces et moins enclins à accomplir leur travail. Les discussions dans les pays du Sud portent donc principalement sur la corruption et sur la manière dont le contrôle et la surveillance peuvent l'éradiquer. En effet, la théorie semble être que le seul moyen d'améliorer leur performance est de les contrôler : s'assurer qu'ils n'ont pas le temps de flâner, surveiller chaque tâche et ne tolérer aucun écart par rapport au protocole.

Mais rien ne prouve que les fonctionnaires des pays en développement soient systématiquement « moins motivés » ou moins soucieux du bien public que les autres. ¹¹ </sup> En réalité, le contrôle excessif nuit probablement au bon fonctionnement de l’État. Rares sont les employés performants qui souhaitent travailler dans un environnement où leurs supérieurs passent leur temps à empêcher les mauvaises actions, au lieu de les encourager à bien agir. En cherchant à prévenir la corruption, ces gouvernements recrutent de fait les personnes les plus susceptibles de tolérer un contrôle excessif.

Dans tous les pays, les fonctionnaires sont des êtres humains, dans toute leur diversité et leur complexité. Rares sont ceux qui souhaitent être contrôlés de manière excessive. Pourtant, collectivement, nous peinons à imaginer des équipes gouvernementales performantes, motivées et autonomes dans les pays en développement. Constituer de telles équipes ne requiert pas plus de contrôle ; bien au contraire. Il s’agit de fédérer les acteurs autour d’une mission commune, de faire confiance aux fonctionnaires et de leur donner les moyens d’agir.

Il existe une multitude de façons de soutenir et de structurer une approche axée sur l'autonomisation. Citons-en quelques-unes : des efforts concertés pour élaborer des politiques de simplification administrative qui protègent les fonctionnaires souhaitant exercer leur jugement au service de la mission ; le dialogue et l'autonomisation entre pairs ; et des pratiques de gestion qui transforment la culture afin que la prise de risques éclairée soit perçue comme psychologiquement sûre. Les technologies émergentes peuvent y contribuer ; par exemple, un agent d'IA peut être consulté non seulement pour obtenir des informations, mais aussi pour obtenir l'autorisation d'agir d'une manière particulière compte tenu des circonstances, permettant ainsi aux agents publics de ne pas craindre d'être réprimandés pour servir au mieux les citoyens.

Il est vrai que certains fonctionnaires ne possèdent tout simplement pas les compétences requises pour leur poste. Mais même lorsque les compétences font réellement défaut dans la fonction publique, il est essentiel d'adopter une approche centrée sur la personne sous-qualifiée et sur ce qui lui permettra de développer un sentiment d'autonomie, d'utilité et de contribution. Il est clairement établi que l'apprentissage est optimal lorsque la motivation est présente – lorsque l'on bénéficie de l'autonomie, du soutien et des moyens nécessaires pour mettre en pratique les connaissances acquises. ¹² Renforcer les compétences implique avant tout de commencer par un diagnostic : qui sont les agents, comment perçoivent-ils leur travail et de quoi ont-ils besoin pour progresser ?

Un projet de renforcement des capacités a besoin d'une destination, mais d'abord d'un point de départ et d'un chemin pour y parvenir. Margaret était confrontée à une tâche apparemment impossible, mais plutôt que de l'aborder comme un problème technique, elle l'a envisagée sous un angle humain. Consciente de l'impossibilité d'une telle approche pour la tâche qui l'attendait, elle n'a pas cherché à superviser son équipe en priorité. Au ¹³ , elle a traité ses collaborateurs avec respect et dignité, s'efforçant (et y parvenant souvent) de susciter leur engagement envers la cause qui lui tenait tant à cœur : obtenir des données fiables afin de prendre de meilleures décisions.

Il ne s'agit pas seulement des indicateurs.

Margaret a déclaré que « les chiffres changent la vie des gens ».

Je trouve cela magnifique – et je crois que c'est vrai. Mais ce n'est qu'une partie de l'histoire. Si l'on prend un peu de recul, on voit qu'il s'agit des Margarets. inspirant et gérant le monde de manière à convaincre les habitants du Bureau national des statistiques du Soudan du Sud que les chiffres changent la vie des gens, ce qui a permis de collecter avec succès ces chiffres.

Nous n'avons pas à attendre passivement que des personnes comme Margaret se présentent, pas plus que Margaret n'a attendu d'avoir la chance de travailler avec une équipe déjà profondément convaincue du pouvoir transformateur des données exactes. Nous pouvons cultiver et préparer le terrain propice à l'épanouissement de telles cultures organisationnelles.

Margaret prit un morceau de tissu et en cousit une poche. Avec la bonne approche, les efforts de renforcement des capacités, axés sur la construction de systèmes organisationnels qui placent au centre les ambitions des nombreuses personnes bienveillantes qui les composent, pourraient transformer ce simple morceau de tissu en un vêtement complet. Si nous tirons tous les leçons de l'exemple de Margaret, nous pourrions collectivement bâtir un monde meilleur.

Dan Honig est professeur à la McCourt School of Public Policy de l'Université de Georgetown et professeur associé au département de science politique de l'University College London. Ses travaux portent sur l'amélioration de l'organisation gouvernementale – généralement en accordant une plus grande importance aux personnes qui y travaillent – dans le but d'améliorer la vie des citoyens et les relations entre l'État et les citoyens.

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1. J’écrivais un livre sur les fonctionnaires motivés par une mission et leur importance ; un portrait complet de Margaret apparaît dans Dan Honig, Mission Driven Bureaucrats (Oxford University Press, 2024). ↩︎
2. Au moment de la rédaction, le ministre du Commerce et de l'Industrie du Soudan du Sud. ↩︎
3. Greg Larson, Peter Biar Ajak et Lant Pritchett, « Le piège des capacités du Soudan du Sud : construire un État avec une innovation de rupture », (Document de travail CID 268, Harvard Kennedy School, 2013). ↩︎
4. Utz Pape et Luca Parisotto, « Estimer la pauvreté dans un contexte fragile : l’enquête à haute fréquence au Soudan du Sud » (Document de travail sur les politiques de recherche 8722, Banque mondiale, 2019). ↩︎
5. Erin McDonnell, Patchwork Leviathan : Pockets of Bureaucratic Effectiveness in Developing States (Princeton University Press, 2020). ↩︎
6. Merilee Grindle, « Cultures divergentes ? Quand les organisations publiques performent bien dans les pays en développement », World Development 25, n° 4 (1997) : 481-495. ↩︎
7. Voir par exemple Oriana Bandiera, Michael Carlos Best, Adnan Qadir Khan et Andrea Prat, « The Allocation of Authority in Organizations: A Field Experiment with Bureaucrats », Quarterly Journal of Economics 136, n° 4 (2021) : 2195-2242 ; Imran Rasul, Daniel Rogger et Martin J. Williams, « Management, Organizational Performance, and Task Clarity: Evidence from Ghana's Civil Service », Journal of Public Administration Research and Theory 31, n° 2 (2021) : 259-277. D’autres recherches dans ce sens sont présentées et résumées dans Honig, Mission Driven Bureaucrats .
   ↩︎
8. Michael Best, Jonas Hjort et David Szakonyi, « Les individus et les organisations comme sources d’efficacité de l’État », American Economic Review 113, n° 8 (2023) : 2121-67. ↩︎
9. Ben Horowitz. The Hard Thing About Hard Things (Harper Business, 2014) . ↩︎
10. Honig, des bureaucrates guidés par une mission. ↩︎
11. Voir Honig, Mission Driven Bureaucrats , 63-6 pour un aperçu de ces données . ↩︎
12. Il s'agit d'une vaste littérature, mais pour une méta-analyse/un aperçu, voir par exemple Joshua Howard, Julien Bureau, Frédéric Guay, Jane Chong et Richard Ryan, Student Motivation and Associated Outcomes: A Meta-Analysis From Self-Determination Theory, Perspectives in Psychological Science 16, no. 6 (2021):1300-23. ↩︎
13. Bien que les rapports et l'évaluation des performances soient toujours présents, comme ils doivent l'être dans tout système qui fonctionne bien, la question est celle de l'importance relative, et non celle de l'existence de contrôles. ↩︎