O que os dados do Sudão do Sul podem nos ensinar e por que isso nos importa.

Eu estava lá ajudando o governo a pensar na gestão de seu fundo comum — a principal estrutura por meio da qual os doadores colocam alguns recursos sob um certo grau de controle governamental — e trabalhando para expandir sua capacidade de ação sempre que possível, em vez de deixar que os desejos das organizações doadoras e seus representantes fossem a força motriz. Sempre que eu pedia dados para nos ajudar a entender melhor o contexto, eles estavam lá. E formavam um quadro coerente — pelo menos à primeira vista, pareciam precisos. As pessoas confiavam nos dados que recebiam; doadores, governo e ONGs pareciam me passar os dados governamentais sem a conotação de revirar os olhos indicando "quem sabe se isso é preciso… mas é o que temos".

Isso era incomum; quando trabalhei em outros países em desenvolvimento, a opinião predominante era que os números simplesmente não eram confiáveis. Ninguém achava que os dados no Sudão do Sul fossem perfeitos, é claro, mas eram notavelmente confiáveis para um país recém-independente do tamanho da França e com a densidade populacional da Suécia.

Por que algumas coisas funcionam surpreendentemente bem?

Esse enigma ficou na minha cabeça; se fosse um romance policial, poderia ter sido “o curioso caso dos dados excelentes”. Alguns anos depois, enquanto pesquisava a importância de servidores públicos motivados por uma missão, pedi a Fiona Davies que me indicasse os líderes mais impressionantes e motivados por uma missão que ela havia encontrado em suas viagens pelo mundo.<sup> ¹ Sua resposta foi um nome: Labanya Margaret, diretora-geral de longa data do Escritório Nacional de Estatísticas do Sudão do Sul.<sup> ² Quando a encontrei, havia encontrado a resposta para o meu enigma.

Margaret acredita verdadeiramente no poder das estatísticas e transmitiu essa paixão, esse senso de importância, à sua equipe. Ela afirma que “os dados não são para o Instituto Nacional de Estatística. São a voz dos que não têm voz. A população é aquela que diz que não se alimentou… Os dados de saúde mostram que mulheres estão morrendo durante o parto.”

Como Margaret disse – falando com o tom reverente e admirado que muitos reservam para a oração – “Os números mudam a vida das pessoas”. Para Margaret, bons dados permitem uma melhor tomada de decisões – e a precisão é fundamental para gerar esses impactos positivos no bem-estar.

Construir o Instituto Nacional de Estatística em seu novo país não foi tarefa fácil. O país não possuía dados de referência – quase todas as informações estavam sendo coletadas pela primeira vez. É difícil imaginar um ambiente mais desafiador para monitorar o desempenho e, consequentemente, para uma estratégia de gestão focada em garantir a conformidade – como Labanya poderia saber se sua equipe havia coletado dados precisos se não havia nada com que compará-los?

Os supervisores de Labanya a incentivaram a usar o bom senso e implementar as soluções que considerava mais eficazes. Ela, por sua vez, trabalhou para criar um senso de missão compartilhada e comprometimento coletivo. Labanya era carinhosa e respeitosa com sua equipe. Ela se concentrava em garantir que pudesse entender os interesses de sua equipe. Ela queria criar laços com eles e permitir que explicassem seu ponto de vista. Ela se lembra: "Sempre que íamos a campo, eu me certificava de visualizar (a pessoa da equipe) em minha mente, de associar o rosto ao lugar onde eu a via."

Margaret dava grande ênfase ao cumprimento de seus compromissos com a equipe – algo que nem sempre acontece em locais onde os funcionários têm pouca proteção em caso de maus-tratos. “Quando você diz que vai pagar, tem que pagar em dia: 'Vamos te pagar, e vamos te pagar 10 dólares. São 10 dólares, nem menos.'”

E não se tratava apenas da equipe. Labanya via a coleta de dados como um esforço conjunto entre os muitos membros de sua equipe e a população participante da pesquisa: “Tudo o que fizemos não foi fruto do nosso esforço individual, mas sim do esforço coletivo de uma equipe, incluindo as pessoas de quem coletamos essas informações. Por isso, sempre voltávamos para agradecê-las e reconhecer sua contribuição.” “Os números mostram exatamente o que as pessoas estão vivenciando: a dor que sentem, a alegria e suas visões para o futuro.”

O resultado? Dados de altíssima qualidade. Num contexto em que nada era garantido — em que nem mesmo o abastecimento de água era possível —, enviaram recenseadores para entrevistar a população e coletar informações, e funcionou! Não precisa acreditar apenas na minha palavra; um artigo da Harvard Kennedy School descreve uma das principais iniciativas do órgão, uma pesquisa domiciliar inovadora de alta frequência, como tendo “alcançado sucesso rápido”.³ Pesquisadores do Banco Mundial descreveram a pesquisa como inovadora ⁴ altamente confiável — ³ modelo de como coletar dados em contextos difíceis.⁴

Muitas coisas funcionam muito bem quando você menos espera – e quando isso acontece, nos lembra que todo problema de "o quê" é um problema de "quem".

Nem todas as agências ou tarefas contam com a aprovação de uma Margaret que se empenha para que tudo funcione bem em nome do Estado. Mas, ainda assim, existe um sentido muito real em que Margaret é típica, não excepcional.

Para cada coisa que não funciona no mundo, há muitas que funcionam – e onde funcionam, é muito comum encontrar excelentes gestores que se importam com a missão e empoderam suas equipes de maneiras que as incentivam a se sentirem da mesma forma. A socióloga Erin McDonnell identifica excelentes burocratas motivados pela missão, que são cruciais para o desempenho de setores de alto rendimento em diversas organizações públicas em Gana, bem como na Nigéria, Quênia, Brasil e China.^⁵ A cientista política Merilee Grindle descobriu, há quase 30 anos, que o estilo de gestão e as altas expectativas de desempenho eram fundamentais para as culturas de organizações com bom desempenho, em um estudo com 29 organizações em seis países.<sup> ⁶

Em contrapartida, o monitoramento e o controle — a principal “tecnologia” utilizada para tentar melhorar a implementação — muitas vezes não funcionam. Uma série de estudos empíricos cuidadosamente selecionados demonstra que uma abordagem baseada no controle dos funcionários frequentemente prejudica o desempenho — e isso se agrava ainda mais à ⁷ que as tarefas se tornam mais difíceis de monitorar.

A diferença na gestão pode fazer uma grande diferença. Em um exemplo ilustrativo, um grupo de economistas descobriu que elevar os indivíduos e organizações no 25º percentil de eficácia nas compras ⁸ russas para o 75º percentil resultaria em uma economia de 13,9%; isso representa cerca de US$ 10 bilhões por ano em economia potencial.⁸

Um aforismo da gestão diz: "Todo problema de 'o quê' é um problema de 'quem'". Cunhado (ou pelo menos codificado) em um livro de negócios de Ben Horowitz, cofundador da bem-sucedida empresa de capital de risco Andreessen Horowitz, o aforismo visa lembrar aos leitores (em sua maioria do setor privado, e particularmente focados em tecnologia) que é natural ⁹ fácil pensar nos desafios de capacidade como sendo de natureza técnica.⁹ Isso não é verdade, porém, como as evidências mostram; os desafios de capacidade quase sempre dizem respeito às pessoas e aos ambientes em que essas pessoas estão inseridas.

Não se trata do indivíduo; trata-se da equipe.

Uma possível maneira de aproveitar a constatação de que tudo se resume às pessoas seria tentar descobrir quem são as boas e colocá-las para trabalhar. Vamos contratar os agentes de compras que estão no 75º percentil e demitir os do 25º percentil!

Embora seja certamente verdade que nem todas as pessoas nascem iguais em habilidade, motivação ou orientação para uma determinada tarefa, isso ignora o ponto de vista de Horowitz – e da literatura sobre o assunto.

Sim, os indivíduos são importantes. Mas a maneira de construir capacidade sustentável não é esperar ganhar na loteria da "boa equipe" ou sequer pensar que contratar os melhores — os mais qualificados, os mais motivados pela missão, etc. — seja suficiente. Trata-se de construir e apoiar um grupo — uma unidade, uma agência, uma organização — que, coletivamente, possua as habilidades, os processos de gestão e as normas necessárias para gerar um bom desempenho.

O Laboratório de Burocracia do Banco Mundial criou os Indicadores Mundiais de Burocracia, que estão entre as nossas melhores fontes de dados para estatísticas comparativas internacionais sobre os setores públicos em todo o mundo.

Dan Rogger, um dos líderes do laboratório, resume sua principal conclusão a partir do trabalho realizado da seguinte forma:

O governo é fundamentalmente diverso

Isso pode parecer uma tautologia, mas não é. Muitas vezes falamos do governo como se fosse um único ator, focando nas ações de “Washington”, “Londres” ou “Juba”.

Mas Washington não é um ator único — está mais próximo de uma sociedade do que de um indivíduo. O que acontece depende do que esses indivíduos fazem. E o que esses indivíduos fazem depende substancialmente de seus ambientes de trabalho, recrutamento e integração.

Essas experiências podem variar muito entre os países. A Pesquisa Global de Servidores Públicos (da qual Rogger é co-criador juntamente com Frank Fukuyama, Christian Schuster e outros) mostra que 96% dos servidores públicos romenos confiam em seus colegas; apenas 54% dos ganeses confiam.

Ótimo; isso parece sugerir que é correto pensar em “Washington” e “Juba” — que os países importam. E certamente importam.

Mas isso é apenas a ponta do iceberg. Observamos uma gama igualmente diversa de respostas por instituição dentro de um país.

Algumas instituições gozam de alta confiança; outras, de baixa. De fato, a confiança varia tanto dentro de um país quanto entre países.

Não há dados de subinstituições divulgados publicamente na Pesquisa Global de Servidores Públicos. Mas, se houvesse – se pudéssemos observar diferenças por departamento – estou muito confiante de que veríamos uma variação semelhante. Se pudéssemos analisar os dados abaixo dos departamentos, chegando às equipes individuais, acredito que veríamos o mesmo padrão novamente.

Há uma lição importante aqui. Quando falamos de um governo – ou de como é trabalhar no governo – generalizamos. Isso não é irrelevante – existem diferenças reais entre os países. Mas quanto mais queremos desenvolver capacidades, menos úteis se tornam esses resumos em nível nacional. Nos preocupamos menos com o governo como um todo e mais com o que acontece dentro de cada equipe em cada departamento.

Às vezes, o que essas equipes precisam são habilidades mais técnicas — treinamento em Excel, Python ou (mais provavelmente hoje em dia) Claude Code. Mas, com mais frequência, é necessário mudar algo que vai além do conhecimento contido na cabeça de um único indivíduo — é preciso mudar um sistema organizacional.

A gestão que empodera – que permite autonomia, cultiva competências e cria conexão com os colegas e com um propósito – é uma ferramenta poderosa para aprimorar sistemas. Ela atrai pessoas motivadas pela missão e ajuda os funcionários atuais a se tornarem mais motivados por ela. ¹⁰ </sup> Pode ajudar a transformar departamentos, de locais onde as pessoas simplesmente registram o ponto, em locais onde os funcionários desejam produzir o melhor resultado possível.

Confeccionar toda a peça de roupa com o tecido do bolso.

Frequentemente, acredita-se que os burocratas do Sul Global são piores em seus trabalhos do que os do Norte Global. São considerados mais corruptos, menos eficientes e desinteressados em realizar suas funções. Assim, as discussões no Sul Global se concentram na corrupção e em como o controle e o monitoramento podem erradicá-la. De fato, a teoria parece ser a de que a única maneira de melhorar seu desempenho é controlá-los — garantir que não tenham tempo para ociosidade, monitorar cada tarefa e não permitir absolutamente nenhum desvio de protocolo.

Mas não há evidências de que as pessoas que trabalham para o governo em países em desenvolvimento sejam sistematicamente “piores” em termos de motivação ou orientação para servir ao bem público do que quaisquer outras. ¹¹ Na verdade, o foco no controle provavelmente está piorando o funcionamento do governo. Poucos profissionais de alto desempenho querem trabalhar em um ambiente onde seus chefes passam cada segundo do dia impedindo os funcionários de fazerem coisas ruins, em vez de apoiá-los para que façam coisas boas. Ao tentar prevenir a corrupção, esses governos estão selecionando as pessoas mais propensas a tolerar a microgestão.

Em todos os países, as pessoas que trabalham para o governo são pessoas, em toda a sua diversidade e complexidade. Poucas dessas pessoas querem ser microgerenciadas. Mas, coletivamente, falhamos em imaginar equipes governamentais empoderadas, motivadas e de alto desempenho em países em desenvolvimento. Construir equipes assim não exige mais controle; na verdade, exige exatamente o oposto. Exige alinhamento de missão, confiança e empoderamento dos servidores públicos.

Existem inúmeras maneiras de apoiar e estruturar uma abordagem que priorize o empoderamento. Para citar apenas algumas: esforços dedicados para criar políticas que facilitem a desburocratização e protejam os funcionários públicos que desejam exercer seu discernimento a serviço da missão; discussões e empoderamento entre pares; e práticas de gestão que transformem a cultura para tornar a tomada de riscos inteligentes psicologicamente segura. As tecnologias emergentes podem ser parceiras nesse processo; por exemplo, um agente de IA que pode ser consultado não apenas para obter informações, mas também para receber permissão para agir de uma determinada maneira, dadas as circunstâncias — permitindo que os servidores públicos não sintam que precisam correr o risco de serem repreendidos para melhor servir os cidadãos.

É verdade que existem funcionários públicos que simplesmente não possuem as habilidades necessárias para o cargo que ocupam. Mas mesmo nos casos em que as habilidades realmente faltam no serviço público, uma abordagem que comece pelo indivíduo com menos habilidades e pelo que lhe dará um senso de protagonismo, propósito e contribuição continua sendo fundamental. As evidências são claras: as pessoas aprendem melhor quando estão motivadas a aprender – quando sentem a autonomia, o apoio e a capacidade de colocar esse aprendizado em prática. ¹² Para desenvolver capacidades, é preciso, antes de tudo, começar com um diagnóstico: quem são os funcionários, como eles pensam sobre o trabalho e o que precisam para querer progredir.

Uma jornada de capacitação precisa de um destino – mas primeiro precisa de uma origem e de um caminho até lá. Margaret enfrentou uma tarefa aparentemente impossível – mas, em vez de encará-la como um problema técnico, ela a abordou como um problema humano. Ela não priorizou o monitoramento de sua equipe, reconhecendo a impossibilidade de tal abordagem para a tarefa em questão. ¹³ vez disso, ela tratou sua equipe com respeito e dignidade – buscou (e muitas vezes conseguiu) inspirar comprometimento com a causa que significava tanto para ela – obtendo os dados corretos, para que melhores decisões pudessem ser tomadas.

Não se trata apenas de métricas.

Margaret afirmou que "os números mudam a vida das pessoas".

Acho isso lindo – e acredito que seja verdade. Mas é apenas parte da história. Se ampliarmos um pouco a perspectiva, veremos que são as Margarets. do mundo inspirando e gerenciando de maneiras que convencem o povo do Escritório Nacional de Estatísticas do Sudão do Sul de que os números mudam a vida das pessoas, o que, por sua vez, levou à coleta bem-sucedida desses números.

Não precisamos ficar esperando por outras Margarets, assim como Margaret não esperou para ter a sorte de contar com uma equipe que já valorizasse profundamente o poder transformador de dados precisos. Podemos cultivar e preparar o terreno para que essas culturas organizacionais floresçam.

Margaret pegou um pedaço de tecido e costurou um bolso. Com a abordagem correta, os esforços de capacitação focados em como construir sistemas organizacionais que priorizem as ambições dos muitos bons seres humanos que os compõem podem transformar um pedaço de tecido em uma peça de roupa completa. Se todos aprendermos isso com o exemplo de Margaret, poderemos, coletivamente, construir um mundo melhor.

Dan Honig é professor na Escola de Políticas Públicas McCourt da Universidade de Georgetown e professor associado no Departamento de Ciência Política do University College London. Ele trabalha para aprimorar a organização do governo – geralmente levando mais em consideração as pessoas que trabalham nele – com o objetivo de melhorar a vida dos cidadãos e a relação entre Estado e cidadãos.

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1. Eu estava escrevendo um livro sobre servidores públicos motivados por uma missão e sua importância; um perfil completo de Margaret aparece em Dan Honig, Mission Driven Bureaucrats (Oxford University Press, 2024). ↩︎
2. No momento da redação deste texto, o ministro do comércio e indústria do Sudão do Sul. ↩︎
3. Greg Larson, Peter Biar Ajak e Lant Pritchett, “A armadilha das capacidades do Sudão do Sul: construindo um Estado com inovação disruptiva” (CID Working Paper 268, Harvard Kennedy School, 2013). ↩︎
4. Utz Pape e Luca Parisotto, “Estimando a pobreza em um contexto frágil: a pesquisa de alta frequência no Sudão do Sul” (Documento de Trabalho de Pesquisa de Políticas 8722, Banco Mundial, 2019). ↩︎
5. Erin McDonnell, Patchwork Leviathan: Pockets of Bureaucratic Effectiveness in Developing States (Princeton University Press, 2020). ↩︎
6. Merilee Grindle, “Culturas divergentes? Quando as organizações públicas têm um bom desempenho nos países em desenvolvimento”, World Development 25, nº 4 (1997): 481-495. ↩︎
7. Veja, por exemplo, Oriana Bandiera, Michael Carlos Best, Adnan Qadir Khan e Andrea Prat, “The Allocation of Authority in Organizations: A Field Experiment with Bureaucrats,” Quarterly Journal of Economics 136, nº 4 (2021): 2195-2242; Imran Rasul, Daniel Rogger e Martin J. Williams, “Management, Organizational Performance, and Task Clarity: Evidence from Ghana's Civil Service,” Journal of Public Administration Research and Theory 31, nº 2 (2021): 259-277. Mais pesquisas nessa linha são relatadas e resumidas em Honig, Mission Driven Bureaucrats .
   ↩︎
8. Michael Best, Jonas Hjort e David Szakonyi, “Indivíduos e organizações como fontes de eficácia do Estado”, American Economic Review 113, nº 8 (2023): 2121-67. ↩︎
9. Ben Horowitz. A coisa mais difícil sobre coisas difíceis (Harper Business, 2014) . ↩︎
10. Honig, Burocratas Orientados por Missões. ↩︎
11. Veja Honig, Mission Driven Bureaucrats , 63-6 para uma visão geral desses dados . ↩︎
12. Esta é uma vasta literatura, mas para uma meta-análise/visão geral, veja, por exemplo, Joshua Howard, Julien Bureau, Frédéric Guay, Jane Chong e Richard Ryan, Student Motivation and Associated Outcomes: A Meta-Analysis From Self-Determination Theory,” Perspectives in Psychological Science 16, no. 6 (2021):1300-23. ↩︎
13. Embora os relatórios e a avaliação de desempenho ainda estivessem presentes, como devem estar em qualquer sistema que funcione bem, a questão é de ênfase relativa, não da existência de quaisquer controles. ↩︎